رای وحدت رويه ديوان عالی كشور

شماره : 936/600/2
تاريخ ك 29/3/1381

مرجع رسيدگي : هيات چهارم مستشاري ديوان محاسبات كشور
شماره :937    رديف : 598
تاريخ رسيدگي : 25/3/81 در وقت فوق العاده
موضوع رسيدگي : انعقاد قرارداد غير قانوني
كلاسه پرونده : 834/79 اداره كل راه وترابري استان ...
خواندگان : آقايان :  ... مدير كل ، سيد يوسف ... و علي ... ذيحسابان اداره ي كل مزبور0
نماينده دادستان : آقاي موذي
گردشكار: طبق مفاد دادخواست شماره  23/7206-4 مورخ 9/11/80 دادستان محترم ديوان محاسبات كشور تخلف اداره كل راه وترابري استان قزوين در سنوات 77 و78 از قوانين ومقررات مالي و ورود ضررو زيان به بيت المال بشرح ذيل مي باشد:
1- پرداخت جمعا" 940/971/33 ريال جريمه به لحاظ عدم اجراي بموقع بمفاد قرارداداي مشروحه ي زير:
1-1- قرارداد شماره 5490/33 مورخ 8/6/78 منعقده با آقاي جهانگير ... بعنوان پيمانكار مبني بر تحويل يكدستگاه كارخانه ي آسفالت به پيمانكار جهت توليد آسفالت. باستناد بند (16) قرارداد چنانچه توقف ناشي از عدم ارجاع كار ازطرف كارفرما باشد بابت هر روز توقف مبلغ 930/171/2 ريال بعنوان جريمه تاخير بايد به پيمانكار پرداخت گردد ضمن بررسي مدارك واسناد هزينه از كل مبلغ 480/570/76 ريال پرداختي بابت قرارداد، مبلغ 180/470/56 ريال بابت 26 روز ناشي از توقف كار توسط اداره كل مزبور مي باشد كه به پيمانكار پرداخت گرديده است.
2-1- در قرارداد شماره ي 10570/33 مورخ 6/10/78 با موضوع توليد، پخش و كوبيدن آسفالت به مبلغ 000/000/110 يال مبالغ ذيل بعنوان جريمه تاخير به پيمانكار پرداخت شده است.
- مبلغ 880/750/34 ريال از محل طرح 01ژ40902 ( به عنوان زير سازي وآسفالت راه قزوين - بهرام آباد)
- مبلغ 880/750/34 ريال از محل طرح 12/30706 ( به عنوان احداث و تكميل سه راهي دولت آباد)
نتيجتا" جمعا" مبلغ 760/501/69 ريال بعنوان جريمه تاخير به پيمانكار پرداخت گرديده است.
2- قرارداد شماره ي 7815/33، بعد از ارجاع و انجام كار،منعقد گرديده است ، به اين صورت كه تاريخ انعقاد قرارداد29/9/78 بوده و شروع به كار وانجام آن از 17/7/78 لغايت 2/9/78 مي باشد
1-2- قرارداد شماره ي 9626/33 مورخ 2/10/78 به مبلغ 000/950/14 ريال با پيمانكار(آقاي حسن .... ) كه به مبلغ 000/000/8 ريال معادل 57% كل اعتبار بعنوان جريمه عدم ارجاع كار به پيمانكار پرداخت گرديده است. ضمنا" تاريخ قرارداد2/10/78 مي باشد در حاليكه اجراي كار در تاريخ 30/8/78 صورت گرفته است.
مورد جهت رسيدگي به اين هيات ارجاع گرديده است.
هيات در مورخ 28/1/81 با تعيين وقت قبلي تشكيل جلسه داد آقايان : حسام ... و علي ... ضمن حضور در جلسه جهت تسليم لايحه ي دفاعيه ي خود استمهال نمودند و خوانده ي ديگرپرونده به لحاظ تاريخ دوره ي تصدي و عدم احراز تخلف به مشاراليه در جلسه ي حاضر حضور نداشت. النهايه پس از وصول لايحه ي دفاعيه ي مشاراليهما هيات مورخ 25/3/81 در وقت فوق العاده تشكيل جلسه دادو به بررسي لايحه ي دفاعيه ي وصولي پرداخت كه مفيد مطالب آن بشرح ذيل مي باشد:
آقاي حسام .... چنين اظهار نموده اند:
1- معيار مربوط به سهل انگاري يا قصور مقررات ماده ي 953 قانون مدني مي باشد كه برابر آن ماده مراد از تقصير، تعدي و تفريط مي باشد و مواد951 و952 همان قانون نيز تعدي و تفريط را تعريف نموده است و برابر مواد مرقوم تعدي ، تجاوز از حدود اذن يا متعارف نسبت به مال يا حق ديگري بوده ومنظور از تفريط نيز ترك عملي است كه به موجب قرارداد يا قانون براي حفظ مال غيرلازم است. موضوع قابل توجه در اين مواد اين است كه به قرارداد و عرف اهميت خاصي داده شده است وهرجا ترددي در تلقي عملي بعنوان تعدي يا تفريط پيش آيد بايد به قرارداد في مابين يا عرف مراجعه نمود مفاد قرارداهاي في مابين در رابطه با آقاي جهانگير.... روشن مي باشد وب رابر قراردادهاي مذكور پيمانكار متعهد به تهيه وتامين آسفالت مورد نياز گرديده است و تهيه ي مواد اوليه بعهده ي اداره كل راه وترابري بوده است و چون مواد اوليه از جمله قيراز موضوعاتي است كه به موقع انجام نم گيرد و اين امر باعث مي گردد كه پيمانكاران از امضاي قراردادهاي مشابه استقبال ننمايند،لذا در قراردادهاي منعقده مقرر مي گردد كه بابت عدم ارجاع كار كه عمدتا" ناشي از عدم تامين به موقع مصالح ومواد اوليه مي باشد خسارت پيمانكار جبران گردد و در قاردادهاي پيمانكار موصوف نيز به همين ترتيب عمل گرديده و برخلاف ادعا پرداخت خسارت مربوط به عدم اجراي به موقع قراردادها نيست.
2- همان طور كه در قراردادهاي مشابه شماره هاي 5490/33 مورخ 8/6/78 و1057/33 مورخ 6/10/78 و7815/33 مورخ 29/9/78 و  9626/33 مورخ 2/10/78 كه تصاوير آنها به پيوست تقديم مي شود قيد شده تحويل قير و سوخت و برق و ساير مواد اوليه اي كه براي آسفالت ضروري است بعهده ي كارفرما بوده وكارفرما مكلف بوده است كه علاوه بر وگذاري يك دستگاه كارخانه اي آسفالت ومتعلقات آن به پيمانكار مواد اوليه اي كه جهت راه اندازي و حركت دستگاه ضروري بوده در اختيار پيمانكار بگذارد كه بر اساس عرف متداول در ادارات كل و مقررات قانوني در باب تعهدات ، متعهد بايد جهت استحكام تعهدخودو حسن اجراي آن اطمينان متعهدله ضمانت اجرائي در قرارداد تعيين نمايد كه متعهدله با فراغت بال كاري را كه بعهدي او گذاشته شد انجام دهد كه در مانحن فيه پس از اعلام آمادگي پيمانكار وتشكيل كميسيون ماده ي 83 (ترك تشريفات مناقصه ) در تاريخ 14/5/78 متشكله در استانداري قزوين موافقت به انعقاد قرارداد با آقاي جهانگير ... با شرايط مشخص و معين گرديد كه با عنايت به مراتب فوق ، اولا" درج جريمه توقف كار(ناشي از عدم ارجاع در قراردادهاي چهارگانه براساس عرف متداوله در انعقاد قراردادها و تضمين حسن اجراي تعهد كارفرما بوده است.
ثانيا" - چگونگي عقد قرارداد و آناليز قيمتها در كميسيون ماده ي 83 ديوان محاسبات در استانداري قزوين مطرح و مورد بحث و تبادل نظر نهايتا" موافقت با آنها قرار گرفته 0
ثالثا" - چون كار موضوع قرارداد در اثر عدم ارجاع كار از سوي كارفرما به دليل اشكال در رساندن قير و سوخت و برق به پيمانكار و در نتيجه ، تعطيل كار گردد خسارتي به پيمانكار به دليل پرداخت دستمزد كارگر و تاديه ي حق بيمه در ايام تعطيل متوجه شده كه مسئول آن كارفرما است.
بنا به مراتب مذكور چون هيچ پيمانكاري حاضر به قبول خسارت به خود نمي باشد الزاما" كارفرما بايد خسارات احتمالي را قبول نموده تا پيمانكار با دلگرمي واطمينان از مسئوليت كارفرما كار خود را شروع نمايد كه در قضيه ي مطروحه الزاما" (جريمه ي عدم ارجاع كار از سوي كارفرما) درج گرديده و هيچگونه سوءنيت و طرفداري از پيمانكار در بين نبوده و كارفرما هم با تصور به عدم بروز اشكال در اجراي تعهد خود چنين تعهدي را نموده است كه متاسفانه بر خلاف تصوراشكال عدم رساندن سوخت و برق وغيره بلحاظ مناسب نبودن هواوساير عوامل موثر مشكلات مالي حادث گرديد كه موجبات توقف كار را فراهم نمود
3- در مورد شروع بكار پيمانكار قبل از انعقاد قرارداد كه مورد ديگر تخلف انتسابي به اينجانب اعلام گرديده است بع عرض مي رساند:
 اولا" - از نظر مقررات قانون مدني و شرعي عقود، به هر لفظ و فعلي كه دلالت بر آن نمايد واقع مي شود كه بنا به مراتب پيمانكار موصوف از مفاد قراردادهائي كه با پيمانكاران منعقد مي شود قبلا"آگاهي داشته و با اشراف به اين معني وتوافقي كه به صورت شفاهي صورت گرفته هيچگونه اشكالي از حيث مقررات شرعي و قانوني بر توافق شفاهي متصور نيست.
ثانيا"- چون سيستم اداري ايجاب مي نمايد كه براي صدور اسناد هزينه و مسائل مالي هر گونه توافق و قرارداد شفاهي به صورت مكتوب درآيد در اين راستا عرفا" قرارداد تنظيم مي شود و به امضاء طرفين مي رسد كه در قضيه ي مطروحه چون وسائل و ابزار كار در محل اجراي پروژه بوده و هوز هم اعتبار لازم جهت انجام پروژه تخصيص نيافته بود واز طرف ديگر هم احتمال نامساعد شدن شرايط جوي هم مي رفت لذا به حكم مغاير نبودن توافق شفاهي با مقررات شرعي و قانوني انجام كار به پيمانكار واگذار گرديد و پس از تخصيص اعتبار و وصول وجه براساس رويه متعارف و حاكم در ادارات كل ، قراردادو اعتبار تامين شده به پيمانكار ابلاغ گرديده است وآنگاه بنا به عرف حاري شماره وتاريخ قرارداد در موقع ابلاغ ثبت شده است. بنابراين علت ثبت شماره و تاريخ بعد از شروع بكار مسائل فوق الذكر بوده است كه هيچگونه ضرر و زياني به بيت المال وارد ننموده و هيچگونه سوءنيت و بند و بستي هم متصور نبوده است لذا بنا به كليه ي مراتب معروضه اقداماتي كه خارج از مقررات شرعي و قانوني و عرف متداوله در سيستم اداري ومديريت صورت گرفته باشد به نظر نمي رسد
آقاي علي ... درمقام دفاع اعلام نموده است :
در خصوص قرارداد شماره ي 5490/33 مورخ 8/6/78 به پيوست كپي ترك تشريفات انجام شده در تاريخ 14/5/78 در مورد تهيه ي مصالح و پخش و كوبيدن آسفالت محورهاي حوزه ي استحفاظي به مبلغ چهارصد و ده ميليون ريال بابت عقد قرارداد با آقاي جهانگير .... بوده كه كليه ي قراردادهاي بعدي ادامه ي قرارداد فوق الذكر مي باشد ولي بعلت نداشتن رتبه ي كاري تا سقف كار قرارداد اوليه منعقد گرديده و پس از اتمام كار مي بايست قرارداد دوم بعد از آن تاريخ انعقاد (قرارداد اولي ) بعلل طي مراحل اداري و تامين اعتبار از طريق اداره ي بودجه و ابلاغ آن به ذيحسابي تاخير ثبت داشته در حالي كه در انحام كار و انعقاد قرارداد هيچگونه فاصله اي نبوده وپيمانكار متناوبا" كارش را ادامه داده تا آن را به اتمام رسانده است و اين ذيحسابي با توجه به قراردادهاي منعقده في مابين اداره ي كل استان قزوين و پيمانكار فوق الذكر هيچگونه نقشي در انجام تشريفات قراردادها نداشته بلكه با اعلام صورت وضعيت در اجراي كار انجام شده و ساير موارد پرداختي موظف به پرداخت آن بوده 0
در صورت مخالفت به هر گونه قراردادها كه با مسئزلت و تشخيص مدير دستگاه بوده و جلوگيري از آن باعث ركودكاري وعدم اجراي مقررات پيمان از سوي متعهد مي گشت بطور مثال مخالفت ذيحسابي بر دو مورد و عدم اجراي آن سبب ركود كاري اداره ي كل در وظايف محول مي شد 000 البته دفاعيات مشاراليهما بطور مبسوط درپرونده ي امر مضبوط مي باشد
علي ايحال هيات در جلسه ي حاضر با امعان نظر در محتويات پورنده و دفاعيات ابرازي از سوي خواندگان مورد را مستعد اتخاذ تصميم تشخيص باتفاق آراء مبادرت به صدور راي بشرح آتي مي نمايد: (راي )
طبق مندرجات پرونده ومفاد دادخواست دادستان محترم ، در اداره ي كل راه وترابري استان قزوين از محل اعتبارات طرحهاي عمراني برابر قراردادهاي منعقده با پيمانكاران با ايجاد تعهد در متن قراردادها جمعا" مبلغ 940/971/133 ريال بابت توقف كار ناشي از عدم ارجاع كار توسط كارفرما پرداخت گرديده و درمواردي نيز تاريخ اسنعقاد قراردادها بعد از انجام كار است.
نظر باينكه عقد قراردادهاي مربوط به معاملات دولتي بايستي دقيقا" براسا سمقررات مربوط باشد نه بر طبق عرف و نه بر طبق ساير قوانين ، لذا برابر مقررات مذكور انعقاد قرارداد پس از مشخص شدن ديق مقدار كالا يا خدمات مورد نياز براي اجراي طرح و صرفا" با تامين اعبتار قبلي ( با ثبت در دفاتر ذيحسابي ) بصورت كتبي (مدارك مثبته ) ميسر است و بنابراين انعقاد قرارداد بنحوي كه انجام شده است وايجاد تعهد قبل از تامين اعتبار و براي موارد نامشخص منطبق با مواد 17 و 18 و 19 قانون محاسبات عمومي كشور نبوده و دفاعيان خواندگان در اين خصوص مسموع نمي باشد علي هذا هيات با احراز تخلف از مقررات مسئوليت آنها را باستناد ماده ي 53  قانون محاسبات عمومي كشور بعهده ي آقايان : حسام ...  و علي .... تشخيص و آنان را مستند به تبصره ي يك ماده 23 قانون ديوان محاسبات كشور به توبيخ كتبي با درج در پرونده و جبران مبلغ 940/971/133 ريال محكوم نموده و در خصوص خوانده ي ديگر پرونده به لحاظ تاريخ دوره ي تصدي وي تخلفي احراز نمي نمايد اين راي در صورت اعتراض خواندگان طبق ماده 28 قانون ديوان محاسبات كشور قابل رسيدگي در مرجع مربوط خواهد بود
رضا وحيد زاده   اسماعيل باقرزاده خداشهري   جمال امرالهي
مستشارورئيس هيات           مستشار               مستشار