آرا ديوان عدالت اداری

تاريخ 11/12/1365 شماره دادنامه 90 كلاسه پرونده 62/65
مرجع رسيدگي . هيئت عمومي ديوان عدالت اداري  .
شاكي اتحايه صنف مسافر بري تهران .
طرف شكايت شهرداري تهران  .
موضوع شكايت و خواسته : ابطال آئين نامه شهرداري كه به استناد لايحه قانوني احداث ترمينالهاي مسافربري و ممنوعيت تردد اتومبيلهاي مسافربري بين شهري در داخل شهر تهران  مصوب 16/2/59 تصويب گرديده .
گردشكار : شكايت به شرح دادخواست تسليمي خود به ديوان كه بدواً به شعبه ششم ارجاع گرديده بود اعلام داشته اند : شوراي انقلاب براي حل مشكل ترافيك تهران و تمركز امور حمل و نقل مسافران در تاريخ 16/2/59 قانوني تصويب كرد كه حمل و نقل مسافراز گاراژها و مراكز پراكنده داخل تهران در خارج از شهر تمركز يابد . تدوين و تنظيم آئين نامه هاي اجرائي اين قانون بعهده شهرداري تهران واگذار گرديد ، النهايه آئين نامه هاي تنظيمي اجرائي نادرست مزبور علاوه بر اينكه موجب تعطيل شركتهاي مسافربري گرديده ، باعث تضييع حقوق صنفي آنان شده است آئين نامه هاي مذكور عبارتند از آئين نامه تشكيل شركتهاي تعاوني مسافربري و آئين نامه شرايط واگذاري و بهره برداري از ترمينال و آئيننامه حدود اختيارات و وظايف شهرداري كه اعتراضات و اشكالات چندي بر كل آنها وارد است ، از جمله
الف : ايرادات و اشكالات مورد نظر بر مصوبه شوراي انقلاب
1 ـ ماده سوم قانون مذكور عمل شركتهاي تعاوني را عرضه خدمات دانسته ، عرضه خدمات هم مطابق ، نص صريح قانون اساسي (اصل 44) در صلاحيت بخش خصوصي تعيين گرديده . تعاوني ها در قانون صرفاً عبارتند از تعاونيهاي توليد و توزيع و واحدي بنام تعاوني كار يا خدمات در قانون پيش بيني و ذكر نشده است ، بنا بر اين اصولاً خدمات را در تعاوني قرار دادن مخالف نص صريح قانون اساسي جمهوري اسلامي است .
در نحوه بهره برداري از شركتها و توصيف رابطه حقوقي ميان شهرداري و شركتهاي تعاوني جمع ميان نمايندگي و رابطه استيجاري غير عملي و مخالف ضوابط حقوقي است . از اين رو ماده 2 قانون مزبور مغاير با ضوابط قانوني و حقوقي و بشرح مدونه نارساو تا اندازه اي مخدوش و مبهم است .
ب : ايرادات و اشكالات به آئين نامه مورد نظر :
1 ـ در تبديل حمل و نقل مكان مسافربري نبايد حقوق كسب و پيشه افراد را ناديده گرفت . بعبارت ديگر مصوبه شو.راي انقلاب تغيير مكان شغل بوده ، نه حذف افراد صاحب مشاغل . بنا بر اين اين آئيننامه هاي شهرداري نمي تواند بر خلاف اصول 46 و 47 قانون اساسي حقوق مديريت و حاصل كسب و پيشه و حقوق صنفي مشروع بيش از 60 شركت و مديران آن را حذف و پايمال كند . از اينرو مفاد آئيننامه هاي مذكور ، مغاير با اصول اشعاري قانون اساسي است .
2 ـ بطور كلي در آئين نامه هاي شهرداري تكليف خسارات ناشي از تعطيل ضربتي اين شركتها به هيچ وجه پيش بيني و تعيين نگرديده است .در خاتمه متذكر مي گردد : علاوه بر تدوين آئين نامه هاي خلاف حق و قانون از ناحيه شهرداري كه بشرح فوق موجب تضييع حقوق مكتسبه اينجانبان گرديده ، اخيراً شهرداري از هر گونه فعاليتهاي شركتهاي مسافربري و مالكين از محل سابق ولو به عنوان باربري و هرگونه فعاليت ديگر جلوگيري بعمل آورده است . 
در تاريخ 17/6/62 پرونده امر در صلاحيت هيأت عمومي ديوان تشخيص و به اين هيأت ارجاع گرديد . سپس در خصوص آئيننامه اجرائي قانون ترمينالها مصوبه شهرداري تهران و ماده يك آئيننامه تشكيل شركتهاي تعاوني مسافربري از جهت خلاف شرع بودن آن موضوع به فقهاي محترم شوراي نگهبان اعلام و با شهرداري تهران تبادل لايحه انجهم كه شهرداري در مقام پاسخ بشرح لايحه شماره 3368/18 ـ 30/1/65 چنين اعلام نموده است : 
بر خلاف تصور شاكيان اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ، عرضه خدمات را در صلاحيت بخش خصوصي ندانسته ، بلكه به صراحت اصل 44 ، قانون اساسي فعاليت بخش خصوصي مكمل فعاليتهاي بخش دولتي وتعاوني مي باشد . و استباط اينكه تعاونيها فعاليتشان مختص به توليد و توزيع مي باشد و سرويس خدمات در صلاحيت تعاوني نمي باشد ، استنباطي نادرست و خلاف واقع است .
شهرداري تهران ، مشاركتي از باب استيجار يا بهره برداري ، با شركتهاي تعاوني مسافربري ندارد ، بلكه از باب اجراي قانون تفويض نمايندگي را خارج از شمول ضوابط قانون موجر و مستأجر تلقي كرده است . بر خلاف ادعاي شاكيان نه فقط حقوق مديريت و حاصل كسب و پيشه و حقوق صنفي آنان سلب نشده است ، بلكه در خود قانون و آئيننامه هاي مربوط باين امر لزوم رعايت آن تصريح شده است . و قانونگذار اولويت استفاده از غرفه هاي ترمينالهاي مسافربري را به شركتهاي سابق داده است . منتهي با شكل فعاليت جديد .
بر خلاف ادعاي شاكيان ، شهرداري تهران از فعاليتهاي كسبي ( غير حمل و نقل مسافربري ) آنان در مكانهاي سابق جلوگيري نمي نمايد .مگر به دليل نداشتن جواز كسب ، عدم رعايت مقررات ترافيكي و شهرسازي بوده است .
بر اساس بند يك ماده 199 قانون تجارت چون شركتهاي مسافربري موضوع فعاليت خود را از دست داده اند ، لذا بايستي منحل گردند و فعاليت آنان در حال حاضر با توجه به قانون تجارت و ماده 4 و ماده 6 قانون احداث ترمينالها خلاف نص صريح قوانين جاري مي باشد .
فقهاي محترم شوراي نگهبان نيز در پاسخ هيأت عمومي ديوان ،در خصوص اعلام نظر نسبت به موارد مذكور به شرح نامه شماره 6181 ـ22/3/65 چنين اظهار نظر نموده است : بر حسب نظر اكثريت فقهاي شوراي نگهبان از اين لحاظ كه محروميت صنف مسافربري از ادامه شغل در محلهاي مناسب ديگر از آئيننامه هاي مورد سئوال استظهار مي شود و نيز اتخاذ تصميماتي ، كه موجب سلب حق اين صنف شود ، با موازين شرعي مغاير است .
در ادامه رسيدگي مجدداً از محضر فقهاي محترم شوراي نگهبان درخواست شد همانگونه كه در مورد مصوبات مجلس شوراي اسلامي عمل مي فرمايند هر يك از مواد آئين نامه اجرائي تبصره ذيل ماده دوم لايحه قانوني احداث ترمينالهاي مسافربري و نيز آئين نامه تشكيل شركتهاي تعاوني مسافربري موضوع لايحه قانوني مزبور را جزعاً يا كلاً مخالف موازين شرع انور مي دانند .
تقريح فرمايند تا هيات عمومي ديوان بر وفق تكليف قانوني خود نسبت به به ابطال موارد مذكور اقدام نمايد .
با انعكاس موارد فوق به محضر محترم فقهاي شوراي نگهبان ، شوراي مذكور به دليل كثرت مشاغل خواستار گرديدند هر كدام از مواد كه از لحاظ شرعي مورد شبهه است ، با ذكر جهت آن مرقوم ، تا پاسخ مقتضي داده شود . پرونده با اين كيفيت مطرح و اتخاذ تصميم گرديد كه از اعضاء هيئت مديره ، اتحاديه مسافربري جهت تقريح موارد شبهه دعوت به عمل آيد ، كه طي مراجعه نامبردگان ، لايحه اي در اين باب تقديم كه ماحصل آن چنين است : منظور قانونگذار از ذكر جمله « شركتهاي مسافربري كه طبق شرايط خاص تشكيل مي شود » ، مجمل مي باشد ، و بطور قطع و يقين عقل قبول نمي كند كه قانونگذار در نظر داشته شركتهائي تشكيل شود كه از شمول و حصر و اقسام شركتهاي تجارتي ، موضوع ماده 30 قانون تجارت خارج باشد .
در موارد 1 ـ 2 ـ 3 ـ 4 ـ و 5 آئين نامه نيز كلاً در خصوص شركتهاي تعاوني مسافربري و نحوه تشكيل آنها و شرايط مقرر درباره اين شركتها اشاره گرديده كه در نتيجه اجراي آن ، اولاً حقوق مشروع و قانوني كسب و پيشه و امتيازات شغلي بيش از 60 موسسه مسافربري تضييع و ناديده گرفته شده است .
بنا به مراتب معروضه ، چون با تدوين و تصويب اجراي آئين نامه تشكيل شركتهاي تعاوني مسافربري مصوب 12/4/59 شهرداري تهران ، بدون مجوز قانوني شركتها و مؤسسات مسافربري تعطيل و عملاً اصول بيست ودوم و بيست و هشتم قانون اساسي نقض شده است و تشكيل شركتهاي تعاوني مسافربري نيز به شرح فوق ، مغاير با قانون و موازين شرعي مي باشد ، و با توجه به اينكه آئيننامه مذكور فقط براي يكسال بصورت آزمايشي تصويب گرديده و با اقتضاي مهلت مقرر قدرت اجرائي خود را از دست داده است ابطال آن مورد تقاضاست . همچنين در خصوص آئيننامه اجرائي تبصره ذيل ماده دوم قانون احداث ترمينالهاي مسافربري مصوب 12/4/59 شهرداري به دلائل زير :
 1 ـ تعيين اجاره بها به نظر كارشناس رسمي دادگستري كه با انتخاب شهرداري تعيين مي گردد ، واگذار شده است
 2 ـ تشخيص ميزان خسارت كه به تأسيسات و ساختمان و لوازم ترمينال وارد مي گردد بدون رسيدگي و اثبات آن بعهده كارشناس منتخب شهرداري واگذار گرديده و نظريه كارشناس غير قابل اعتراض عنوان شده است .
 3 ـ قرار داد اجاره به مدت يك سال تنظيم مي شود و در صورت موافقت شهرداري صرفاً قابل تمديد خواهد بود .
 4 ـ در تعيين اجاره بهاء كه براي هر دو سال يكبار قابل تجديد نظر شناخته شده ، به نظريه كارشناس رسمي دادگستري منتخب شهرداري ، موضوع بند يك موكول و قطعي تلقي گرديده است . مغاير با قوانين موجد حق و يك جانبه و به نفع شهرداري مي باشد . كه چون آئيننامه مذكور با روح اصل سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي و موازين شرعي مغاير است . ابطال آن نيز مورد استدعاست . 
با ارسال لايحه فوق الاشعار از فقهاي محترم شوراي نگهبان درخواست گرديد با توجه به نكات منعكس در لايحه اتحاديه صنف مسافربري تهران نسبت به مواردي كه غير شرعي تشخيص مي فرمايند اعلام نظر ، تا هيئت عمومي ديوان نسبت به ابطال آن طبق ماده 25 قانون ديوان اقدام نمايد .
با وصول پاسخ فقهاي محترم شوراي نگهبان بشرح نامه شماره 7505 ـ 16/11/65 ، سرانجام هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ، به رياست حجه الاسلام حاج شيخ محمدعلي فيض و با رؤساي شعب تشكيل و پس از بحث و بررسي و ملاحظه سوابق و انجام مشاوره با اكثريت آراء بشرح ذيل مبادرت به صدور راي مي نمايد :
 راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري
اولاً نظر به اينكه فقهاي محترم شوراي نگهبان ضمن نامه شماره 7505 ـ 16/11/65 مواد 1 و 2 آئين نامه تشكيل شركتهاي تعاوني مسافربري مصوب 12/4/59 را باين شرح « حصر مستفاد از ماده 1 و2 آئيننامه كه اشتغال سه شغل مسافربري را منحصراً از طريق شركتهاي تعاوني مسافربري دارندگان وسايل و كاركنان را ( كه با رعايت كامل ضوابط شهرداري ، در ارتباط با نظم امور حمل و نقل و حفظ نفوس و اموال مديريت و نظارت بر ترمينالهاي جلوگيري از ترافيك زايد بر متعارف و امور ديگر ) كه حاضر به اشتغال به شغل مسافربري هستند محروم مي نمايد . با موازين شرعي مغاير است .» مخالف موازين شرع تشخيص داده اند . لذا مواد مزبور از جهات مورد نظر فقهاي محترم شوراي نگهبان ، ابطال مي گردد .
ثانياً ـ تبصره يك ماده 3 آئين نامه اجرائي تبصره ذيل ماده دوم قانون احداث ترمينالهاي مسافربري مصوب 13/4/59 وزارت كشور ، از جهت اينكه تعيين ميزان خسارات وارده ، به غرفه هاي مسافربري را منحصراً بدون تراضي طرف قرار داد به تشخيص كارشناس رسمي منتخب شهرداري ، واگذار كرده ، و نظريه مذكور را غير قابل اعتراض دانسته است ، مخالف قوانين موجد حق تشخيص و ابطال مي نمايد .
ثالثاً ـ ساير موارد اعلام شده ، از طرف شكات با توجه به مقررات لايحه قانون احداث ترمينالهاي مسافربري و ممنوعيت تردد اتومبيلهاي مسافربري بين شهري در داخل شهر تهران مصوب 9/2/59 شوراي انقلاب اسلامي ، مغايرتي با لايحه قانوني مزبور و ساير قوانين مورد استناد ندارد .
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري