آرا ديوان عدالت اداری

تاريخ :5/5/1382       شماره دادنامه : 182            كلاسه پرونده : 82/111
راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري
به صراحت اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران امر بانكداري اختصاص به بخش دولتي يافته و احكام مقرر در مواد9 و10 و11 فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي منحصرا" مفيد جواز انتقال سهام شركتهاي دولتي مي باشد و چون حكم عام وكلي مقرر در بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 كل كشور مخصص و ناسخ و نافي احكام خاص مقنن در باب اختصاص امر بانكداري به بخش دولتي و عدم جواز واگذاري سهام بانكهاي دولتي نمي باشد ، بنابراين تصميم شماره 61761/ت 28176ه مورخ 5/12/1381 نمايندگان ويژه رياست جمهوري كه بعنوان تصميم هيات وزيران تلقي شده و متضمن واگذاري مالكيت دولت نسبت به 60% سهام و ساير حقوق و امتيازات بانك صادرات ايران به صندوق بازنشستگي كشوري و سازمان تامين اجتماعي بوده ، مغاير اصل 44 قانون اساسي و ساير قوانين فوق الذكر و خارج ازحدود اختيارات قوه مجريه در وضع مقررات دولتي تشخيص داده مي شود و باستناد قسمت دوم ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي گردد.
رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري - دري نجف آبادي

شماره ه/82/111                                       9/5/1382
مرجع رسيدگي : هيات عمومي ديوان عدالت اداري .
شاكي : سازمان بازرسي كل كشور.
موضوع شكايت وخواسته : ابطال مصوبه 61761/ت 28176ه مورخ 5/12/1381 هيات وزيران .
مقدمه : سازمان بازرسي كل كشور در شكايتنامه شماره 3530/82/3 مورخ 17/2/1382 اعلام داشته اند، نمايندگان ويژه رئيس جمهور به منظور اجراي بند ( ك ) تبصره 5 بودجه سال 1381 و به استناد اصل 127 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و تصويبنامه شماره 61761/ت 27128ه مورخ 5/12/1381 مقرر مي دارند ( ... مالكيت دولت نسبت به 60% از سهام و ساير حقوق وامتيازات بانك صادرات ايران به نسبت مساوي به صندوق بازنشستگي كشوري و سازمان تامين اجتماعي واگذار شد تا طبق مقررات قانوني تجارت با رعايت ساير قوانين و مقررات مربوط اداره شود ... ) در اينجا لازم است قبل از اظهارنظر راجع به مصوبه مذكور به سير تقنيني در خصوص وضعيت بانكها اشاره گردد.
 1 - شوراي انقلاب مطابق قانون ملي شدن بانكها مصوب 21/3/1358 به منظور حفظ حقوق و سرمايه هاي ملي و بكار انداختن چرخهاي توليدي كشور وتضمين سپرده ها وپس اندازهاي مردم در بانكها ضمن قبول اصل مالكيت مشروع و با توجه به - نحوه تحصيل درآمد بانكها وانتقال غير مشروع سرمايه ها به خارج . نقش اساسي بانكها در اقتصاد كشور و ارتباط طبيعي اقتصاد كشور با موسسات بانكي - مديون بودن بانكها به دولت و احتياج آنها به سرپرستي دولت - لزوم هماهنگي فعاليت بانكها با ساير سازمانهاي بانكها را از اعم از تعلق آنها به اشخاص حقيقي و حقوقي ، ملي اعلام كرده است .
 2 - مقنن در تعقيب قانون فوق الذكر، لايحه قانوني اداره امور بانكها مصوب 7/7/1358 را نيز به تصويب رسانده وماده يك آن مقرر مي دارد ( در اجراي قانون ملي شدن بانكها و موسسات اعتباري از تاريخ تصويب اين قانون كليه بانكهاي كشور اعم از بانكهاي تخصصي و تجاري و بانكهاي دولتي سابق و ملي شده بعدي طبق اين مقررات اداره خواهد شد. )
 3 - اصل 44 قانون اساسي با اشاره به برنامه ريزي نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران بر پايه سه بخش دولتي ، تعاوني و خصوصي ، بانكداري را در زمره ي بخش دولتي قرار مي دهد .
 4 - ماده 11 قانون برنامه ريزي توسعه اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران ، بانكهاي دولتي را از واگذاري سهام و مديريت آنها به بخشهاي ديگر مستثني نموده است و ماده 10 قانون اخيرالذكر يكي از شرايط الزامي جهت واگذاري سهام و مديريت شركتهاي دولتي را در چارچوب قانون اساسي بودن اين نوع واگذاريها مي داند. بنا به مراتب هر چند بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 كل كشور به دولت اجازه داده است ( اموال ،املاك ، داراييهاي دولت و سهم كارخانه ها وموسسات دولتي وملي شده و سهم دولتي در شركتها و طرحهاي نيمه تمام در ازاي بدهي خود ) به واحدهاي نامبرده در قانون واگذار نمايد. مع الصف ، اموال ، سهام و داراييهاي قابل واگذاري است كه معارض قانوني نداشته باشد. چون كليه بانكها اعم از اينكه سهام و سرمايه آنها متعلق به اشخاص حقيقي باشد و يا حقوقي حسب قانون ملي شدن به بانكها درتاريخ 21/3/1358 ملي اعلام گرديده اند واصل 44 قانون اساسي نيز حكم خاصي را درباره وضعيت بانكها مقرر داشته است و همچنين ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي^، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران  بانكها را از مصاديق شركتهاي دولتي كه سهام مديريت آنها قابل واگذاري است مستثني نموده و در ماده 98 قانون اخيرالذكر نيز تنها اجازه تاسيس بانك غير دولتي به اشخاص داخلي داده شده و راجع به انتقال سهام بانكهاي دولتي در قانون موصوف تكليفي تعيين نگرديده است و بالاخره ماده 199همان قانون هم اجراي قوانين ومقررات مغاير را در طي سالهاي برنامه متوقف ساخته است . لذا واگذاري 60% از سهام دولت در بانك صادرات به صندوق بازنشستگي كشوري و دولت مي بايستي بدهي خود را ازساير منابع مجاز مقرر در بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 تامين نمايد. قائم مقام معاونت حقوقي وامور مجلس رئيس جمهوري در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 11840 مورخ 17/4/1382 اعلام داشته اند
 1 - بررسي امكان واگذاري سهام موسسات ملي شده : براي واگذاري آنها نمي باشد. كمااينكه اجازه واگذاري سهام موسسات ملي شده در تبصره ( 10 ) قوانين بودجه سالهاي 1372 تا1380 و تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 صراحتا" داده شده است كه بعنوان نمونه متن بند ( ز ) تبصره ( 10 ) قانون بودجه سال 1374 و متن بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 ذيلا" نقل مي شود: بند ( ز ) تبصره ( 10 ) قانون بودجه سال 1374 - دولت موظف است حداقل 10% از مطالبات سازمان بازنشستگي را به تشخيص كميته اي مركب از نمايندگان وزارت امور اقتصادي و دارايي ، سازمان امور اداري و استخدامي كشور و سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمايندگان عضو كميسيون اموراداري واستخدامي كشور و سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمايندگان عضو كميسيون امور اداري و استخدامي و برنامه و بودجه مجلس شوراي اسلامي به انتخاب مجلس بعنوان ناظر كه با مسئوليت معاون اول رئيس جمهور تشكيل مي گردد مشخص نموده و همچنين 20% باقيمانده مطالبات سازمان تامين اجتماعي لغايت سال 1374 را با توافق سازمانهاي مذكور با واگذاري سهام كارخانجات وموسسات دولتي و ملي شده تاديه وتسويه نمايد. بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 - به دولت اجازه داده مي شود به منظور پرداخت بدهيهاي خود به سازمان بازنشستگي كشور ، سازمان تامين اجتماعي ، صندوق ذخير فرهنگيان ، آستان قدس رضوي و همچنين بابت بدهيهاي شهرداريها تا پايان سال 1377 و شركتهاي اتوبوسراني شهري وابسته به شهرداريها به سازمان تامين اجتماعي ، براساس صورتهاي مالي قطعي شده مورد تائيد سازمان حسابرسي كشور، پس از تائيد سازمان مديريت وبرنامه ريزي كشور از طريق واگذاري اموال ، املاك و داراييهاي دولت وسهم كارخانه وموسسات دولتي وملي شده و سهم دولت در شركتهاوطرحهاي نيمه تمام تملك داراييهاي سرمايه اي به ترتيب ... اقدام نمايد. بنابراين با توجه به اينكه در بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 نيز واگذاري سهام موسسات ملي شده صراحتا" مورد حكم قرار گرفته و مصوبه شماره 61761/ت 28175ه مورخ 5/12/1381 نيز به استناد همين تبصره صادر و طي آن اجازه واگذاري 60% سهام بانك صادرات آمده است لذا مصوبه از اين جهت بلااشكال مي باشد.
 2 - بررسي مغايرت مصوبه با ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه : ايراد شاكي اين است كه در ماده 11 قانون برنامه سوم بانكها از شمول اين ماده مستثني شده اند. حال آنكه در ماده 11 سهام شركتهاي متعلق به بانكها مستثني شده است نه سهام خود بانك كه جهت مزيد اطلاع ذيلا" نقل مي شود: ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه - سهام متعلق به وزارتخانه ها، موسسه هاي دولتي موضوع ماده 4 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366 و اصلاحات بعدي وموسسات انتفاعي وابسته به دولت و ساير شركتهايي كه بيش از50% سرمايه و يا سهام آنها منفردا" يا مشتركا" متعلق به وزارتخانه ها، موسسات دولتي ، شركتهاي دولتي ( به استثناي بانكها و موسسات اعتباري و شركتهاي بيمه ) و همچنين ساير شركتهاي دولتي وموسسات انتفاعي وابسته به دولت كه شمول قوانين و مقررات عمومي به آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام است از جمله شركت ملي نفت ايران ... مشمول مقررات اين فصل خواهند بود.
تبصره 2 - مشاركت و سرمايه گذاري بانكها، شركتهاي بيمه و موسسات اعتباري در شركتها، ازشمول مقررات اين فصل مستثي است . ) در نتيجه با توجه به اينكه عبارت ( وزارتخانه ها، موسسات و شركتهاي دولتي ) دو مرتبه درماده 11 مورد حكم قرار گرفته ،كاربرد عبارت مزبور در قمست مياني ماده 11 ناظر به شركتهايي است كه سهام آن متعلق به شركت دولتي است نه خود شركت دولتي و استثناي بانكها و شركتهاي بيمه فقط ناظر به عبارت دوم است . لذاواگذاري سهامي كه دولت در خود بانك داردمشمول اين حكم نمي باشد والاتكرار اين عبارت در قانون موضوعيت نداشت علت آن هم روشن است زيرا در مورد سهام شركتهاي متعلق به بانكها بايد غبطه سپرده اشخاص نزد بانكها لحاظ گردد و درآمد حاصل از فروش سهام اخير متعلق به دولت نبوده به همين جهت قانونگذار صرفا" در مورد شركتهاي دست دوم بانكها و شركتهاي بيمه را از ماده 11 قانون برنامه سوم مستثني نموده است . نكته قابل توجه ديگر اينكه بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 موخر از برنامه سوم توسعه وضع و تصويب شده لذا نمي توان عليرغم درخواست شاكي ، ماده 199 قانون برنامه سوم توسعه را موجب موقوف الاجراء نمودن آن دانست .
 3 - بررسي مغايرت مصوبه با اصل ( 44 ) قانون اساسي : اساسا" اصل ( 44 ) قانون اساسي موجب انحصار يا اختصاص تمامي قلمرو فعاليتهاي بانكي به دولت ( حتي از حيث تعلق يا ترتب مالكيت عمومي بر آن ) نمي باشدزيرا اولا" درج عبارت ( تفصيل ضوابط و قلمرو وشرايط هر سه بخش را قانون معين مي كند ) ذيل اصل ( 44 ) موضوعيت نداشت ثانيا" شوراي نگهبان تاسيس بانكهاي غير دولتي ( كه سهام آن متعلق به دولت نمي باشد ) را در ماده ( 98 ) قانون برنامه سوم و قانون اجازه تاسيس بانكهاي غير دولتي مودر تائيد قرار نمي داد خصوصا" كه اصل ( 44 ) در مقام تعيين تكليف بانكها وموسسات بيمه موجود نبوده بلكه بطور كلي محدوده بخشهاي اقتصادي را تعيين كرده كه اعم از موسسات موجود يا ايجاد موسسات جديد است . آنچه بموجب ماده ( 98 ) برنامه سوم توسعه و بند ( الف ) قانون اجازه تاسيس بانكهاي غير دولتي مصوب 1379 بايد در بخش دولتي باقي باشد موضوع اعمال حاكميت و سياستگذاري و صدور مجوز و نظارت است كه اين امر هم در مورد بانكهاي موجود كه بصورت تجاري اداره مي شوند مصداق دارد و هم در مورد بانكهاي جديد ولو آنكه سهام آن متعلق به بخش غير دولتي بوده يا بشود. نكته ديگر اينكه اساسا" سازمان بازنشستگي كشوري جزئي از تشكيلات دولت است و بعلاوه بر سازمان تامين اجتماعي نيز مالكيت خصوصي ترتب نداشته بلكه مطابق قانون جزء موسسات عمومي است و به فرض پذيرش دلالت اصل ( 44 ) بر انحصار و مترتب مالكيت عمومي به تمامي بانكها نيز واگذاري انجام شده بلخاظ جايگاه تشكيلاتي سازمانهاي ياد شده ايراد نخواهد داشت .با توجه بمراتب فوق رد درخواست ابطال مصوبه ياد شده مورد تقاضا است .
 هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق به رياست حجت الاسلام والمسلمين دري نجف آبادي و با حضور روساي شعب بدوي و روساء ومستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و برسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء بشرح آتي مبادرت به صدور راي مي نمايد.

نقل از روزنامه رسمي شماره 17027 مورخ 22/5/1382