آرا ديوان عدالت اداری

تاريخ :  29/9/1383    شماره دادنامه : 495 ، 494 ، 493
كلاسه پرونده : 82/624 -671 -993
مرجع رسيدگي : هيات عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي : شهرداري اهواز - شهرداري شيراز
موضوع شكايت و خواسته : ابطال مواد 20 و 32 آئين نامه اجرائي قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليد كنندگان كالا ، ارائه دهندگان خدمات وكالاهاي وارداتي موضوع تصويب نامه شماره 67452/ت 28328ه مورخ 28/12/81 و موارد 6 و 5 و 7 و 8  آئين نامه اجرائي تبصره ( 1 ) ماده ( 6 ) قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليد كنندگان كالا ، ارائه دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي موضوع تصويب نامه شماره 13418/ت 28648 ه مورخ 9/2/82 هيات وزيران وماده يك دستورالعمل اجرائيي ماده 21 آئين نامه شماره 67452/ت 28648 ه مورخ 28/12/81 هيات وزيران.
مقدمه : شكات بشرح دادخواستهاي تقديمي اعلام داشته اند،
 1 - مغايرت ماده 20 آئين نامه شماره 67452/ت 2328ه مورخ 28/12/81 هيات وزيران با قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه ....و ماده 73 قانون شهرداريها واريز 1% از وجوه دريافتي موضوع مواد 18و19 آئين نامه يا به عبارت ديگر عوارض موضوع مواد3 و4 قانون به حسب سازمان امور مالياتي كشور توجيه قانوني نداشته زيرا به استناد ماده 6 قانون و مواد 3 و 4 و 5 و 6 و 7 و 8 و 9 و10 و11 آئين نامه موديان مي بايست عوارض را مستقيما" به حساب شهرداري محل واريز نمايند. حال آنكه هدف از واريز 1% وجوه دريافتي توسط شهرداريها كه داراي استقلال مالي بوده و هزينه هاي خود را از محل اينگونه عوارض تامين مي نمايند ومشخص نيست و در صورتي كه اين 1% را حق الزحمه سازمان مالياتي كشور بدانيم با توجه به واريز مستقيم عوارض به حساب شهرداريها اخذ حق الزحمه منطقي به نظر نمي رسد و از طرفي با توجه به ماده 73 قانون شهرداريها كليه عوارض و درآمد هر شهرداري مي بايست منحصرا" به مصرف همان شهر برسد. لذا پرداخت 1% از وصولي شهرداري به سازمان مالياتي با ماده مذكور در تضاد مي باشد.
 2 - مغايرت ماده 32 آئين نامه 67452/ت/2328 ه مورخ 28/12/81 هيات وزيران با قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه ... و ماده 77 قانون شهرداريها طبق ماده 77 قانون شهرداريها هر گونه اختلاف ميان مودي و شهرداري در خصوص عوارض در كميسيوني متشكل از نمايندگان وزارت دادگستري، وزارت كشور و شوراي اسلامي شهر بررسي و راي كميسيون مذكور قطعي و لازم الاجراء مي باشد حال آنكه طبق ماده 32 آئين نامه رسيدگي به اختلافات احتمالي در خصوص عوارض به هيات حل اختلاف محول شده است. مضافا" اينكه در قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه ....با توجه به وجوه ماده 77 قانون شهرداري در اين خصوص تعيين تكليف نشده است.
 3 - مغايرت ماده 5 و 6 و 7 و 8 آئين نامه موضوع تبصره 6 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه به شماره 134180/ت 28648ه مورخ 9/2/82 مصوب هيات وزيران با ماده 6 قانون موسوم به تجميع عوارض و بند8 ماده 55 قانون شهرداري و بند12 ماده 71 قانون شوراها به استناد تبصره يك ماده 6 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه.... عوارض خارج از حريم شهرها به صورت متمركز به حساب سازمان شهرداريها واريز مي گردد و مي بايست براساس آئين نامه اي كه توسط وزارت كشور و شوراي عالي استانها تنظيم و به تصويب هيات وزيران مي رسد بين شهرداريها و دهداريها توزيع گردد. در قانون مذكور واريز سهم هر كدام شهرداريها و دهداريها بدون قيد و شرط منظور نظر بوده است حال آنكه در آئين نامه تنظيم شده سرفصلهاي اعتباري براي شهرداريها تعريف شده تا بر اساس سرفصلها سهم شهرداريها پرداخت گردد. اين در حالي است كه طبق بند8 ماده 55 قانون شهرداري و بند 12 ماده 71 قانون شوراهاي اسلامي كشور تعيين سرفصل اعتباري و تعريف هزينه براي آنها صرفا" از اختيارات شهرداريها و شوراي اسلامي مي باشد. مضافا" اينكه به استناد قسمت اخير تبصره يك ماده 6 قانون تجميع، هر گونه برداشت از حساب تمركز وجوه به نام سازمان شهرداريها به جز پرداخت به شهرداريها و دهداري ممنوع مي باشد. حال آنكه طبق شق 8 بند الف ماده 6 آئين نامه فوق الذكر تامين هزينه سازمان شهرداريهاي كشور از محل اين وجوه كه متعلق به شهرداريها است تامين گردد. در حالي كه سازمان شهرداريها يك سازمان دولتي و وابسته به وزارت كشور است و اعتبار آن مي بايست از محل بودجه عمومي دولت تامين مي گردد نه عوارض شهرداريها علاوه بر اين در تبصره 2 ماده 6وماده 7 آئين نامه نظارت بر نحوه عملكرد هزينه اعتبارات واگذار شده را به دفاتر استاني سازمان شهرداريهاي كشور يا استانداريها محول كرده است و شهرداريها را ملزم به ارائه گزارش عملكرد به سازمان شهرداريهاي كشور كرده است حال آنكه اين موضوع با بند 3 و 8 و10 و12 ماده 71 قانون شوراهاي اسلامي كشور مغاير مي باشد.
 4 - مغايرت ماه يك دستورالعمل اجرائي ماده 21 آئين نامه شماره 67452/28328ه مورخ 28/12/81 هيات وزيران باماده 21 آئين نامه و قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه .... همانگونه كه در بند يك نامه نيز توضيح داده شد پرداخت 1% عوارض شهرداري به سازمان مالياتي كشور مغاير قانون تجميع و قانون شهرداري مي باشد مضافا" اينكه در ماده 21 آئين نامه شماره 67452/ت 28328ه مورخ 28/12/81 هيچگونه اشاره اي به پرداخت 1% به سازمان مالياتي نشده است حال آنكه در دستورالعمل اجرائي آن به اين موضوع اشاره شده است. با عنايت به مغايرت آشكار موارد اعلامي خواهشمند است موضوع در جلسه هيات عمومي ديوان مطرح و نسبت به ابطال آنها اقدام گردد.
 مشاور و رئيس دفتر معاونت حقوقي و امور مجلس رئيس جمهور در پاسخ به شكايات مذكور طي نامه شماره 40274 مورخ 22/7/83 تصوير نظرات تفصيلي وزارت امور اقتصادي و دارائي به شماره 142/91 مورخ 2/2/83 و شماره 6169/211 مورخ 11/11/82 و نظرات شماره 10/13/8434 مورخ 8/4/83 و شماره 61/40423 مورخ 3/5/83 وزار كشور را ارسال نموده است.
 1 - مدير كل دفتر حقوقي وزارت امور اقتصادي و دارائي در نامه شماره 142/91 مورخ 2/2/83 اعلام داشته اند، واريز 1% از وجوه دريافتي موضوع مواد 18و19 آئين نامه قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه از طرف شهرداريها به حساب سازمان امور مالياتي به علت تامين هزينه ها و تمهيد مقدمات لازم جهت حسن اجراي قانون و مراجعه به موديان موضوع قانون مذكور توسط ماموران مالياتي و نيز هزينه رسيدگي به دفاتر و اسناد و مدارك مربوطه و ساير مسئوليتهاي پيش بيني شده در قانون است. از طرف ديگر تغاير اعلام شده بين ماده 32 آئين نامه مورد بحث با ماده 77 قانون شهرداريها نيز موجه به نظر نمي رسد زيرا مرجع رسيدگي پيش بيني شده در ماده 32 آئين نامه (هيات حل اختلاف مالياتي) فقط براي رسيدگي به شكايات موديان ناشي از اقدامات اجرايي در وصول ماليات و عوارض موضوع مواد3 و4 قانون تجميع عوارض مي باشد و در غير موارد مذكور كميسيون ماده 77 قانون شهرداريها صالح براي رسيدگي به موارد ذكر شده در قانون مذكور مي باشد.
 2 - در نامه شماره 6169 -211 مورخ 11/11/82 آمده است، به صراحت تبصره 3 ماده 6 قانون اصلاح موادي از.... موسوم به تجميع عوارض وجوه دريافتي مواد 3 و4 آن كه توسط سازمان امور مالياتي كشور وصول مي شود مشمول احكام مواد 211 به بعد از فصل نهم از باب چهارم قانون مالياتهاي مستقيم مصوب 3/12/66 و اصلاحيه هاي بعدي من جمله مواد 216و 218 آن مي باشند. ماده 211 در مورد قابليت مطالبه اين وجوه طبق مقررات اجرائي قانون مالياتهاي مستقيم ماده 216 ناظر بر مرجع و چگونگي رسيدگي به شكايات ناشي از اقدامات اجرائي و ماده 217 نيز حاكي از اختصاص 1% وجوهي كه وصول مي گردد به حساب خاص در خزانه به منظور آموزش و تربيت كارمندان در امور مالياتي و حسابرسي و تشويق كارمندان وكساني كه در امر وصول فعاليت موثري مبذول مي نمايند مي باشد.
 بنابمراتب مفاد مواد 20 و 32 آئين نامه اجرائيي مشاره 67452/ت 28328ه مورخ 28/12/81 و ماده 10 ( كه به اشتباه در متن داخواست يك ذكر شده است) دستورالعمل اجرائيي موضوع ماده 21 آئين نامه مذكور در چارچوب  مقررات و كاملا" منطبق بر قانون مي باشد.
 3 - معاونت برنامه ريزي و توسعه سازمان شهرداريهاي كشور در نامه شماره 01/13/8434 مورخ 8/4/83 اعلام داشته اند آئين نامه اجرائيي تبصره يك ماده 6 قانون اصلاح برنامه سوم توسعه موضوع تصويب نامه شماره 13418/ت 28648 ه مورخ 9/4/82 دستخوش تغييراتي شده و مجددا" پيش نويس پيشنهادي توسط وزارت كشور و شوراي عالي استانها تهيه و تنظيم گرديده است فلذا موارد مطروحه در بند3 دادخواست در حال حاضر فاقد موضوعيت به نظر مي رسد. ساير موارد مطروحه از سوي شاكي شامل مغايرت ماده 20 و 32 آئين نامه اجرائي شماره  67452/ت 28328ه مورخ 21/12/81 و ماده 10 دستورالعمل اجرائي ماده 21 آئين نامه اخيرالذكر مطمح نظر اين سازمان نيز مي باشد.
 4 - در نامه شماره 61/40423 مورخ 3/5/83 مدير كل دفتر امور حقوقي وزارت كشور آمده است
 1 - ايراد مذكور در بند يك دادخواست شاكي وارد است زيرا هيچ دليل و توجيه قانوني براي پرداخت 1% عوارض موضوع ماده 20 آيئن نامه به حساب سازمان امور مالياتي كشور نيست لذا حكم مذكور نه تنها خلاف ماده 73 قانون شهرداريها است بلكه از حدود قانون تجميع نيز خروج موضوعي دارد.
 2 - ماده 32 آئين نامه مخالف قانون تجميع عوارض نيست زيرا قانون تجميع عوارض در خصوص اختلافات موديان دو دولت داراي حكم خاص است و چون اين حكم مغاير با ماده 77 قانون شهرداريها است. علي القاعده بايد ناسخ آن باشد.
 3 - بر خلاف ادعاي شاكي مواد5 و 6 و 7 و 8 آئين نامه موضوع تبصره يك ماده 6 قانون تجميع عوارض مغايرتي با بند 8 ماده 55 قانون شهرداريها و بند 12 ماده 71 قانون شوراها ندارد زيرا اولا" قانونگذار در تبصره يك ماده 6 نحوه توزيع وجوه دريافتي را به آئين نامه اجرائي موكول نموده است هيات وزيران نيز با پيشنهاد شوراي عالي استانها و وزارت كشور آئين نامه مذكور را تصويب نموده است. بديهي است كه اگر قرار بود واريز سهم هر يك از شهرداريها و دهداريها بدون قيد و شرط باشد ديگر نياز به ارجاع قانون به ذينفع آئين نامه اجرائي نبود زيرا سهم واريزي هر يك از شهرداريها در خصوص عوارض خارج از حريم مشخص است. بنابراين قانونگذار خواسته است با وضع آئين نامه اجرائي و وضع ضوابطي درآمدهاي حاصل از عوارض را به نحو عادلانه اي ميان شهرها و روستاها توزيع نمايد. ثانيا" حكم قانونگذار در موارد 5 و 6 و 7 و 8 آئين نامه مذكور ناظر به نحوه توزيع وجوه مذكور توسط سازمان شهرداريها است و نسبت به نحوه هزينه آن در هر يك از شهرداريها مسكوت است. طبعا" نحوه هزيه آن پس از واريز وجوه به حساب شهرداريها بر اساس ضوابط مالي ومعاملاتي شهرداريها خواهد بود. بنابراين از اين حيث نيز آئين نامه مذكور مغايرتي با بند 8 ماده 55 و بند 12 ماده 71 قانون شوراها ندارد. ثالثا" تامين هزينه هاي سازمان شهرداريها از محل وجوه متعلق به شهرداريها مغاير قانون نيست زيرا بر اساس تصويب نامه راجع به تاسيس سازمان شهرداريهاي كشور مصوب 8/5/65 هيات وزيران، مقرر شده است، سازمان شهرداريها از محل اعتبارات وصولي متعلق به شهرداريها اداره شود به طوري كه هيچ گونه بار مالي براي دولت نداشته باشد.
 4 - بر خلاف ادعاي شاكي در ماده يك دستورالعمل اجرائي ماده 21 آئين نامه شماره 67452/ت 28328 هيات وزيران هيچ اشاره اي به پرداخت 1% عوارض به سازمان مالياتي كشور نشده است.
 هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور روساي شعب بدوي و روساء  و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بررسي وانجام مشاوره با اكثريت آراء بشرح آتي مبادرت بصدور راي مي نمايد.

راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري 
الف - به صراحت ماده 73 قانون شهرداري كليه عوارض و درآمد هر شهرداري منحصرا" به مصرف  همان شهر خواهد رسيد و قهرا" عوارض و درآمد مذكور بايد به منظور اجراي وظايف و مسئوليتهاي محول در اختيار شهرداري مربوط قرار گيرد. بنابراين واريز وجوه مزبور به حسابي كه توسط سازمان امور مالياتي اعلام مي شود به منظور مصرف آن در جهت تامين هزينه هاي مربوط به حسن اجراي قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليد كنندگان كالا ، ارائه دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي مصوب 81 و مراجعه به موديان موضوع قانون مذكور و هزينه رسيدگي به دفاتر و اسناد و مدارك مربوط خلاف صراحت ماده 73 فوق الاشعار و خارج از حدود اختيارات قوه مجريه در وضع مقررات دولتي است و در نتيجه ماده 20 آئين نامه مورد شكايت به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي گردد.
 ب - به موجب تبصره 3 ماده 6 قانون فوق الذكر وجوه دريافتي بابت ماليات و عوارض خدمات و كالاهاي مذكور در قانون كه توسط سازمان امور مالياتي وصول مي گردد مشمول احكام ماده (211) به بعد فصل نهم باب چهارم قانون مالياتهاي مستقيم مصوب 66 و اصلاحات بعدي خواهد بود. بنابراين مفاد ماده 32 تصويب نامه شماره 67542/ت 2328ه مورخ 28/12/81  و مواد 5 و 6 و 7 و 8 تصويب نامه شماره 13418/ت 28648ه مورخ 9/2/82 هيات وزيران و بند يك دستورالعمل اجرائي ماده 21 آئين نامه شماره 67454/ت 28648 ه مورخ 9/2/82 هيات وزيران و بند يك دستورالعمل اجرائي ماده 21 آئين نامه شماره 67454/ت 28328ه مورخ 28/12/81 هيات وزيران مصوب وزيران كشور و امور اقتصادي و دارائي از جهت اينكه متضمن وضع قاعده آمره اي خلاف حكم مقنن نيست ، مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات قوه مجريه نمي باشد.
رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري  - علي رازيني