آرا ديوان عدالت اداری

رأي شماره 556 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص ابطال مصوبه چهل و پنجمين جلسه مورخ12/11/1382 شوراي اسلامي شهرتهران شماره هـ/87/36 
 
     
     
       تاريخ دادنامه: 19/8/1387      
       شماره دادنامه: 556        
       کلاسه پرونده: 87/36
       مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
       شاكي: خانم مهربانو عاملي.
       موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه چهل و پنجمين جلسه مورخ12/11/1382 شوراي اسلامي شهرتهران.
       مقدمه: وکيل شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، 1ـ شوراي شهر تهران به موجب مصوبه چهل و پنجمين جلسه خود مقرر مي‎دارد « به منظور جلوگيري از عدم استفاده و يا استفاده نابجا از امکانات و زير ساختهاي شهري و همچنين افزايش ضريب بهره‎وري از سطوح قابل استفاده در شهر، به شهرداران تهران اجازه داده مي‎شود با رعايت مقررات به شرح بندهاي ذيل نسبت به اخذ عوارض ساليانه از اراضي و املاک بلااستفاده خالي يا متروکه به مأخذ 20% قيمت منطقه‎اي موضوع دفترچه بهاي معاملات املاک اقدام نمايند» مصوبه مذکور به دلايل ذيل برخلاف قانون بوده و تقاضاي ابطال آن مورد استدعا است. 1ـ بر مبناي اصول و قواعد مسلم فقهي از جمله اصل تسليط، مالکيت هر شخص نسبت به اصول و دارائي و مايملک خود حق هرگونه انتفاع و بهره‎برداري را داشته و مي‎تواند اقدام به اعمال تصرفات مالکانه و مشروع در ملک خود نمايد. بر همين اساس در برخي موارد ممکن است مالک بنا به دلايلي که بعضاً خارج از حيطه اختيار و اراده او مي‎باشد، نتواند از ملک خود انتفاع و بهره‎برداري نمايد. بنابراين صرف عدم استفاده و يا خالي بودن ملک نمي‎تواند به عنوان مجوزي براي شهرداري در زمينه مطالبه عوارض، تحت عنوان عوارض بلا استفاده ماندن ملک محسوب شود. اصولاً اشخاص در زمينه نحوه انتفاع و بهره‎برداري از ملک خود کاملاً مخير و آزاد هستند، مگر اينکه قانونگذار ضوابط و مقررات خاصي را در اين زمينه نموده باشد. بنابراين وضع عوارض فوق کاملاً مغاير با اصل تسليط و مالکيت بوده و بر خلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص مي‎باشد. 2ـ ماده 77 قانون تشکيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران  
مصوب 1375 مقرر مي‎دارد، « شوراي اسلامي شهر و دهستان مي‎توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي به منظور تامين بخشي از هزينه‎هاي خدماتي و عمراني موردنياز شهر و روستا طبق آيين‎نامه مصوب هيأت وزيران اقدام نمايد.» قانونگذار وصول عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي را مطابق آيين‎نامه مصوب هيأت وزيران مجاز دانسته است. ماده 14 آيين‎نامه اجرائي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراي اسلامي شهر، مواردي را که به موجب آن شوراي اسلامي مي‎تواند اقدام به وضع عوارض نمايد طي 14 بند احصاء نموده است و مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران با هيچ يک از شقوق و بندهاي 14 گانه مصوبه هيأت وزيران مطابقت نداشته و خـارج از مقررات آيين‎نامه اجرائي مي‎باشد. 3ـ به صراحت ماده 15 آيين‎نامه هيأت وزيران نحوه و ميزان و نيز افزايش عوارض وصولي مي‎بايست مطابق مندرجات ماده 15 آيين‎نامه و تبصره ذيل آن باشد. تبصره ذيل ماده 15 آيين‎نامه مقرر مي‎دارد، مجموع عوارض وصولي در هر محل با رعايت ماده 3 اين آيين‎نامه نبايد در مورد درآمدها بيش از حداکثر 2درصد درآمد ساليانه در مورد فروش کالاها يا خدمات بيش از حداکثر 2درصد قيمت عمده فروش و در مورد دارايي و ثروت بيش از حداکثر نيم درصد ارزش معاملاتي آن با احتساب ميزان عوارض قابل وصول موجود باشد. در حالي که مطابق مصوبه شماره 45 مورخ 12/11/1382 شوراي اسلامي تهران عوارض ساليانه اراضي و املاک بلا استفاده خالي يا متروکه به ماخذ 20درصد قيمت منطقه‎اي موضوع دفترچه بهاي معاملات املاک اعلام شده است. لذا از آنجا که وضع عوارض مورد بحث بر خلاف اصل مالکيت و تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص در اموال و دارائي خود مي‎باشد متقاضي ابطال مصوبه فوق‎الذکر مي‎باشم. رئيس شوراي اسلامي شهر تهران در پاسخ به شکايت مذکور به شماره 2352/160 مورخ 7/7/1387 اعلام داشته‎اند، در خصوص استناد به اصل تسليط که در ماده 30 قانون مدني متجلي شده است، مقرر مي‎دارد، « هر مالکي نسبت به مايملک خود حق همه‌گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردي که قانون استثناء کرده باشد.» قانونگذار دايره شمول عموم صدر آن را تخصيص‌ زده ‌است. بنابراين حق هرگونه « انتفاع و بهره‎برداري» که به عنوان حقوق مالکانه در دادخواست تقديمي به آن استناد شده است، توسط قوانين و مقررات جاري محدود گرديده است، لذا مصوبه مورد اعتراض شوراي اسلامي شهر تهران بر مبناي اختيارات قانوني در چارچوب قوانين و مقررات جاري تصويب شده و يکي از مصاديق استثنائات قانوني است که در ذيل ماده 30 قانون مدني آمده و دايره شمول آن را محدود نموده است. 2ـ ماده 14 آيين‎نامه اجرائي مذکور به بيان سياستهاي عمومي دولت پرداخته و شوراها را موظف نموده تـا اين سياستها را مراعات نمايند و مصوبه‎اي بـر خلاف اين سياستها  وضع ننمايند، لکن ايشان پنداشته‎اند که عوارض مصوب مي‎بايست مصداق يکي از شقوق ماده 14 مرقوم باشد. 3ـ وکيل شاکي به ماده 15 آيين‎نامه اجرائي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراي اسلامي شهر، بخش و شهرک هيأت وزيران استناد نموده‎اند، و وضع عوارض ياد شده را قانوني دانسته و صرفا نسبت به ميزان افزايش آن معترض مي‎باشند. 4ـ وکيل شاکي مصوبه مورد بحث را مغاير با مندرجات ماده 77 قانون تشکيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران اعلام نموده‎اند، لکن براي اين ادعا هيچ گونه استدلالي ارائه ننموده‎اند، لذا به دليل عدم ارائه هرگونه دليل براي اثبات ادعاي مذکور اظهارات وي فاقد وجاهت قانوني است. هيأت عمومي ديوان در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل در تاريخ فوق تشکيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.        

رأي هيأت عمومي


        به صراحت بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375 اختيار شوراهاي اسلامي شهر و روستا در وضع و برقراري عوارض مقيد و مشروط به رعايت سياستهاي کلي دولت و ضوابط و شرايط مندرج در مادتين 14 و 15 آيين‎نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر، بخش و شهرک مصوب 1378 هيأت وزيران به ويژه عدم تجاوز ميزان عوارض از حداکثر مقرر در  تبصره ماده 15 آيين‎نامه مزبور به ميزان نيم درصد ارزش معاملاتي دارايي و ثروت اشخاص است. نظر به مراتب فوق‎الذکر و اعتبار اصل تسليط و عدم جواز مطالبه عوارض به ادعاي عدم اعمال حقوق مالکانه در اراضي اشخاص، مصوبه چهل و پنجمين جلسه مورخ 12/11/1382 شوراي اسلامي شهر تهران مبني بر تعيين عوارض ساليانه اراضي و املاک بلا استفاده و خالي و متروکه به ماخذ 20 درصد قيمت منطقه‎اي موضوع دفترچه بهاء معاملات املاک خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات آن شورا در وضع عوارض تشخيص داده مي‎شود و مصوبه معترض‎عنه مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، ماده يک و بند يک ماده 19 و ماده 43 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‎گردد.

رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ علي رازيني