آرا ديوان عدالت اداری

 تاريخ: 6/2/1383                    كلاسه پرونده: 78/364         شماره دادنامه: 31    
 راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري
      الف - مـطابق نامــه هــاي شمـــاره 28747/230 مـورخ 15/12/1378 و 8411/230 مورخ 26/4/1380 مديركل حقوقي وزارت مسكن و شهرسازي ، دستورالعملهاي شماره 14361 مورخ 11/8/1367 و 161/1 مورخ  1/4/1372 و 5430/100 مورخ 25/4/1374 با صدور دستورالعمل شماره 13630/100 مورخ 1/9/1374 لغو و كان لم يكن اعلام شده است. بنابراين با توجه به لغو دستورالعملهاي مورد شكايت و اعتبار دستورالعمل اخيرالذكر موجبي براي رسيدگي و امعان نظر در اين خصوص وجود ندارد.
 ب - حكم مقرر در ماده يك لايحه قانوني حفظ وگسترش فضاي سبز در شهرها مـصوب 3/3/1359 متضمن لـزوم حفظ و گسترش فضاي سبز و جلوگيري از قطع بي رويــه درختان فارغ از محل غرس آنهـا و كسب اجازه از شهرداري در صورت ضرورت قطع درخت و تهيه و تصويب ضوابط اجرائي امور مصرح در ماده مذكور توسط شهرداري و شوراي شهر است و مفيد تفويض اختيار تعيين مـرجع بدوي و تجديدنظر تشخيص بـاغ و صــدور راي قطعـي و لازم الاجراء توسط مراجع مزبور نيست. مضافا اينكه قانونگذار به صراحت ماده 12 قانون زمين شهري مصوب 22/6/1366 تشخيص عمران و احياء و تاسيسات متناسب و تعيين نوع زمين داير و تميز باير از موات را به عهده وزارت مسكن وشهرسازي قرارداده و رسيدگي به اعتراض نسبت به تشخيص مزبور را به دادگاه صلاحيتدار محول كرده و در ماده 14 اين قانون نيز اختيار تعيين ضوابط مربوط به تبديل و تغيير كاربري ، افراز و تقسيم و تفكيك باغات و اراضي كشاورزي و يا آيش واقع در محدوده قانوني شهرها را به وزارت مسكن و شهرسازي واگذار نمـوده است. بنا بمراتب فوق الذكر وضع قواعد آمره مبني بر ايجاد كميسيون بدوي جهت تشخيص باغ و مرجع تجديدنظر به منظور رسيدگي به اعتراض اشخاص ذينفع به تصميمات كميسيون بدوي و نهايتا صدور راي قطعي و لازم الاجراء بشرح مذكور در ماده 7 و تبصره آن از ضوابط اجرائي لايحه قانوني فوق الاشعار مصوب 11/11/1365 واصلاحات بعدي آن ضوابط بشرح مواد 15 و 16 مصوب 9/11/1372 و مواد 14 و 15 مصوب 29/6/1373 خارج از حدود اختيارات مقرر در ماده يك لايحه قانوني مذكور تشخيص داده مي شود و مقررات مزبور مستندا به قسمت دوم ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي گردد.
 رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري - دري نجف آبادي

شماره هـ/78/364                                                     23/2/1383
   مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري.
       شاكي: معاون امورسياسي قضايي سازمان بازرسي كل كشور.
       موضوع شكايت و خواسته: ابطال آئين نامه هاي مورخ 1/7/1359 ، 11/11/1365 و 9/11/1372 و 29/6/1373 وزارت كشور و دستورالعملهاي شماره 14361 مورخ 11/8/1368 ، 161/1 مورخ 1/4/1372 و 5430/100 مورخ 25/4/1374 وزارت مسكن و شهرسازي.
       مقدمه: معاون امورسياسي قضايي سازمان بازرسي كل كشور طي نامه شماره 18809/7/3 مورخ 20/9/7831 اعلام داشته اند ، به استناد قسمت اخير ماده يك لايحه قانوني حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها مصوب 3/3/1359 كه تصويب (ضوابط مربوط به چگونگي اجراي اين ماده) را به عهده شوراي شهر گذاشته است ، وزير كشور بعنوان قائم مقام شوراي اسلامي شهر ، آئين نامه هايي را تصويب كرده است كه در آنها ضوابط و معيارهاي (تشخيص باغ) به تفصيل مقرر گرديده است. وزارت مسكن و شهرسازي نيز به استناد ماده 14 قانون زمين شهري مصوب 22/6/1366 كه (تبديل و تغيير كاربـري ، افراز و تقسيم و تفكيك باغـات) را بــا رعــايت ضـوابط و مقررات وزارت مسكن و شهرسازي و مواد قانون زمين شهري بلااشكال دانسته است ، مبادرت بصدور دستورالعلمهايي نموده است كه (ضوابط تفكيك باغات) را معين ساخته اند. با توجه به اينكه ماده 12 قانون زمين شهري ، صلاحيت (تشخيص عمران و احياء اراضي) واقع در محدوده شهري را به وزارت مسكن و شهرسازي محول نموده است و در لايحه قانوني حفظ و گسترش فضاي سبز شهرها مصوب 1359 ، نهاد و يا مرجع خاصي به عنوان دستگاه صالح براي (تشخيص باغ) مورد اشاره واقع نگرديده است و همچنين با عنايت به اينكه (تشخيص عمران و احياء) بدون ترديد شامل مورد (تشخيص باغ) نيز مي گردد ، اقدام وزراء وقت كشور در تصويب آئين نامه هاي مورخ 1/7/1359 و 11/11/1365 و 9/11/1372 و29/6/1373 فاقد مبناي قانوني و خارج  از حيطه اختيارات آنها بوده است و بر همين اساس جهت ابطال به ديوان عدالت اداري ارسال مي شوند.
 درخصوص دستورالعملهاي صادره توسط وزارت مسكن و شهرسازي به استناد ماده 14 قانون زمين شهري ، با عنايت به بند 4 ماده 2 و بند 2 ماده 4 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران كه تصويب ضوابط و آئين نامه هـــاي شهرسازي را بـــه شوراي مـذكور واگذار كرده و همچنين با توجه به ماده 3 قانون تغيير نـام وزارت آباداني و مسكن بـه وزارت مسكن و شهرسازي كه اجراي قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران را جزء وظايف وزارت مسكن و شهرسـازي دانسته است ، (تصويب معيارهـــــا و ضـــابطه و آئين نامه هاي شهرسازي) منحصرا در صلاحيت شوراي عالي شهرسازي است و ماده 14 قانون زمين شهري و يا ساير مواد قانوني ، هيچگونه دلالتي بر انتزاع اين صلاحيت قانوني از شوراي يادشده و واگذاري آن به وزارت مسكن و شهرسازي ندارد و لذا دستورالعملهاي شماره 14361 مورخ 11/8/1367 و 161/1 مورخ 1/4/1372 و 5430/100 مورخ 25/4/1374 مصوب وزراء وقت مسكن و شهرسازي ، فاقد وجاهت قانوني و خارج از حيطه صلاحيت وزارتخانه مذكور مي باشد و بدين لحاظ اين دستورالعملها نيز جهت ابطال به ديوان عدالت اداري ارسال مي گردند. مديركل حقوقي و امور مجلس وزارت مسكن و شهرسازي در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 28747/230 مورخ 15/12/1378 اعلام داشته اند ،
 1ـ دستورالعملهاي اشاره شده در ختام گزارش بازرسي كل كشور با در نظر گرفتن اختيارات ماده 14 قانون زمين شهري مصوب 1366  صادرگرديده و اساسا بموجب مقررات ماده مرقوم تعيين مقررات و ضوابط مربوط به تبديل و تغيير كاربري ، افراز ، تقسيم و تفكيك باغات و اراضي كشاورزي به عهده وزارت مسكن و شهرسازي گذارده شده است. لذا اولا  قانون زمين شهري موخر بر قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 مي باشد. ثانيا  شوراي عالي شهرسازي و معماري داراي شخصيت حقوقي مستقل از وزارت مسكن و شهرسازي بوده و يقينا قانونگذار با علم به اين موضوع وظايف فوق الذكر را به وزارت متبوع محول نموده است. فلذا اقدامات انجام شده وسيله وزارت متبوع منبعث از اختيارات قانوني بوده است. مهمتر آنكه دستورالعملهاي ذكرشده در گزارش در مواردي كه مربوط به ماده 14 قانون زمين شهري است به ترتيب و با صدور دستورالعملهاي بعدي به خودي خود لـغو شده و در حال حاضر تنها دستورالعمل شماره 13630/100 مورخ 1/9/1374 (كه در گزارش سازمان بازرسي كل كشور به آن اشاره نشده است) در زمينه نحوه تغيير كاربري ، تفكيك و افراز باغات و اراضي كشاورزي معتبر مي باشد و به اين ترتيب دستورالعملهاي مورد اشاره شاكي قبلا  لغو و دستورالعمل فوق الذكر جايگزين شده است. بنا بمراتب مرقوم در فوق تقاضاي مطروحه فاقد وجاهت قانوني بوده و رد درخواست معنونه مورد استدعا است.
 مديركل دفتر امور حقوقي وزارت كشور نيز در پاسخ به شكايت سازمان بازرسي كل كشور طي نامه شماره 14357/م مورخ 20/9/1379 اعلام داشته اند ، واضح است كه مجريان قانون مي توانند براي تعيين شيوه اجرائي هر قانون دستورالعمل و آئين نامه هاي لازم را تدوين و به تصويب مراجع مقرر در هر قانون برسانند. طبيعي است كه اين مقررات اجرائي با توجه به موضوع هرقانون تدوين شده و صرفا درخصوص همان موضوع و همان قانون قابليت اجرائي دارد و پذيرفتني نيست مقرراتي كه درخصوص موضوع زمين و مسكن و مستند به قانون زمين شهري درخصوص تعريف باغ تدوين شده را براي تعيين شيوه اجرائي لايحه قانوني حفظ و گسترش فضاي سبز نافذ دانسته و اختيار تعيين و تدوين مقررات اجرائي لازم را براي لايحه قانون مذكور را كه حسب لايحه مزبور به شوراي اسلامي شهرها تفويض شده از آنها سلب نمائيم. دليل اين عدم پذيرش نيز اين است كـه اصولا  از لحاظ تخصصي به هنگامي كـه بحث زمين و مسكن مـطرح است بايد الفاظ و اصطلاحـات را با توجــه بـه عرف حاكم در مورد زمين و مسكن تفسير و تعبير كرد و وقتي هم كــه بحث فضـاي سبز و حفظ و گسترش باغـات مـطرح است بايد الفاظ و اصطلاحات را با توجه به عرف حاكم در مورد فضاي سبز و چگونگي گسترش آن تفسير و تعبير نمود. بديهي است كه مثلا  در موضوع بحث ما تعريف باغ در بحث زمين و مسكن با تعريف آن در بحث فضاي سبز و چگونگي گسترش آن تفاوت دارد. پس نمي توان مقررات اجرائي قانون زمين شهري در مورد تعريف باغ را در خصوص تعريف باغ در لايحه قانوني حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها ساري و جاري دانست. استدلال و استناد سازمان بازرسي كل كشور به قانون زمين شهري براي ابطال آئين نامه هاي مورخ 1/7/5931 و 11/11/1365 در مورد ضوابط اجرائي ماده يك لايحه قانوني حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها فارغ از اشكال مذكور در بالا به دليل تقدم تاريخي آئين نامه هاي مذكور بر تاريخ تصويب قانون زمين شهري وارد و قابل قبول نمي باشد. زيرا كه در زمان تصويب مقررات مذكور قانون زمين شهري تصويب نشده بود تا به فرض موضوع مباينت و فقدان مبناي قانوني و خروج از حيطه اختيارات مصداق داشته باشد. با توجه به مجموع مطالب پيش گفته رد درخواست سازمان بازرسي كل كشور مبني بر ابطال آئين نامه هاي مورخ 1/7/1359 ، 11/11/1365 ،  9/11/1372 و 29/6/1373 مورد استدعا است.
 هيات عمومي ديوان عدالت اداري درتاريخ فوق به رياست حجت الاسلام والمسلمين دري نجف آبادي و با حضور روساي شعب بدوي و روسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء بشرح آتي مبادرت بصدور راي مي نمايد.