آرا ديوان عدالت اداری

تاريخ : 5/5/1382             كلاسه پرونده : 82/75 - 108 - 264 شماره دادنامه : 178 - 179 - 180 
راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري
 اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مبين استقرار و تثبيت نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران بر پايه سه بخش دولتي ، تعاوني و خصوصي و مصرح در اختصاص امور اقتصادي خاص از جمله امر بيمه به بخش دولتي است . در اجراي اهداف مقرر در اصل فوق الذكر قانونگذار با تصويب قانون اداره امور شركتهاي بيمه مصوب 1367 بشرح ماده 2 اين قانون تعلق كليه سهام شركتهاي بيمه موضوع ماده يك قانون مزبور به دولت را مورد تاكيد قرار داده و بشرح ماده 3 اساسنامه هاي قانوني شركتهاي بيمه دولتي نيز تصريح شده است كه ( . . . كليه سهام متعلق به دولت مي باشد كه غيرقابل انتقال است . ) نظر به مراتب فوق الاشعار و اينكه مقررات فصل سوم  قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي^، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران  مصوب 1379 تحت عنوان واگذاري سهام و مديريت شركتهاي دولتي با عنايت به مواد 9 و 10 و 11 قانون اخيرالذكر منحصرا متضمن جواز واگذاري سهام شركتهاي قابل واگذاري بخش دولتي با رعايت اصل قانون اساسي و به استثناي بانكها و موسسات اعتباري و شركتهاي بيمه مي باشد و مفاد ماده 4 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي^، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران  و حكم عام مقرر در بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 كل كشور مشعر بر واگذاري اموال ، املاك و داراييهاي دولت و سهم كارخانه ها و موسسات دولتي و ملي شده و سهم دولتي در شركتها و طرحهاي نيمه تمام تملك داراييهاي سرمايه اي در قبال بدهيهاي دولت به سازمان بازنشستگي كشوري ، سازمان تامين اجتماعي ، صندوق ذخيره فرهنگيان ، آستان قدس رضوي و همچنين بابت بدهي شهرداريها تا پايان سال 1377 و شركتهاي اتوبوسراني شهري وابسته به شهرداريها به سازمان تامين اجتماعي - مخصص و ناسخ و نافي احكام خاص صريح مقنن در باب اختصاص امور بيمه به بخش دولتي و عدم جواز واگذاي سهام شركتهاي بيمه دولتي به بخش غيردولتي نمي باشد ، بنابراين تصويبنامه شماره 49175/ت27817//ه- مورخ 16/10/1381 هيات وزيران از جهت اينكه شركتهاي بيمه ايران ، البرز ، آسيا و دانا را از موارد و مصاديق واحدهاي اختصاصي بخش اقتصاد دولتي مستثني نموده و سهام آنها را قابل واگذاري اعلام داشته و همچنين مصوبه شماره 61760/ت28175//د مورخ 5/12/1381 نمايندگان ويژه رياست جمهوري كه به عنوان تصميم هيات وزيران تلقي شده و متضمن جواز واگذاري 55% سهام و ساير حقوق و امتيازات شركت سهامي بيمه ايران به صندوق بازنشستگي كشوري و سازمان تامين اجتماعي و صندوق ذخيره فرهنگيان است مغاير اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ساير قوانين فوق الذكر و خارج از حدود اختيارات قوه مجريه در وضع مقررات دولتي تشخيص داده مي شود و مستندا به قسمت دوم ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي گردد .
 رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري - دري نجف آبادي  

شماره ه-/82/108 - 75 - 264                    9/5/1382 

مرجع رسيدگي : هيات عمومي ديوان عدالت اداري .
 شاكي :1- سازمان بازرسي كل كشور
 2- كانون بازنشستگان بيمه ايران .
 موضوع شكايت و خواسته : ابطال مصوبات شماره 49175/ت27817/ه- مورخ 16/10/1381 هيات وزيران و 61760/ت/28175/د مورخ 5/12/1381 نمايندگان ويژه رئيس جمهور .
 مقدمه : الف - سازمان بازرسي كل كشور طي شكايتنامه شماره 801/82/3 مورخ 24/1/1382 و شماره 1981/82/3 مورخ 6/2/1382 اعلام داشته اند ، نظر به مصوبه نمايندگان ويژه رئيس جمهوري مبني بر واگذاري 55% سهام و حقوق و امتيازات شركت سهامي بيمه ايران ( كه در مالكيت دولت است ) در ازاي خود به بخشهاي ديگر ، موضوع در كميسيون مشورتي شوراي تطبيق مصوبات با قانون مورد بررسي و كارشناسي قرار گرفته كه نتايج حاصله بشرح زير مي باشد :
 1- بند ك تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 به دولت اجازه داده است ( بمنظور پرداخت بدهيهاي خود به سازمانهاي بازنشستگي ، تامين اجتماعي ، صندوق ذخيره فرهنگيان ، آستان قدس رضوي و همچنين بابت بدهي شهرداريها و شركتهاي اتوبوسراني شهري به سازمانهاي تامين اجتماعي از طريق واگذاري اموال ، املاك و داراييهاي دولت و سهم كارخانه ها و موسسات دولتي و ملي شده و سهم دولتي در شركتها و طرحهاي تملك داراييهاي سرمايه اي به ترتيب حداكثر معادل چهارهزارميليارد ريال ، چهارهزارميليارد ريال ، دويست و پنجاه ميليارد ريال ، دويست ميليارد ريال و پانصد و پنجاه ميليارد ريال اقدام نمايد . ) بطوري كه ملاحظه مي فرمايند اموال و داراييهايي كه دولت طبق اين بند مجاز به واگذاري است شامل موارد زير است :
 1- اموال ، املاك و داراييهاي دولت
 2- سهم كارخانه و موسسات دولتي و ملي شده
 3- سهم دولت در شركتها و طرحهاي نيمه تمام .
 2- نمايندگان ويژه رئيس جمهور به منظور اجراي بند ( ك ) تبصره 5 قانون مذكور و به استناد اصل يكصد و بيست وهفتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و تصويبنامه شماره 28082/ت27128ه- مورخ 12/6/1381 هيات وزيران طي مصوبه شماره 61760/ت28175ه- مورخ 5/12/1381 مقرر داشته اند ( مالكيت دولت نسبت به 55% از سهام و ساير حقوق و امتيازات شركت سهامي بيمه ايران بصورت 20% به صندوق بازنشستگي كشوري و 20% به سازمان تامين اجتماعي و 15% به صندوق ذخيره فرهنگيان واگذار شد ، تا طبق مقررات قانون تجارت و با رعايت ساير قوانين و مقررات مربوط اداره شود . . . )
 3- ماده قانون اداره امور شركتهاي بيمه مصوب 13/9/1367 مجلس شوراي اسلامي تصريح نموده ( شركتهاي بيمه ايران ، آسيا ، البرز و دانا با رعايت قانون تاسيس بيمه مركزي ايران و بيمه گري و اين قانون طبق مقررات اساسنامه مربوط اداره خواهند شد و در موارد پيش بيني نشده مشمول قانون تجارت مي باشند و در صورتي تابع مقررات عمومي مربوط به دولت و موسساتي كه با سرمايه دولت تشكيل شده اند مي گردند كه در مقررات مزبور صراحتا از آنها ياد شده باشد . )
 4- ماده يك اساسنامه شركت بيمه ايران مصوب 1368 هيات وزيران اشعار مي دارد ( شركت سهامي بيمه ايران . . . در صورتي تابع مقررات عمومي مربوط به دولت و موسساتي كه با سرمايه دولت تشكيل شده اند ، مي گردد كه در مقررات مزبور صراحتا از شركت سهامي بيمه ايران نام برده شده باشد . )
 5 - بنا به مراتب فوق الذكر ، اعضاء كميسيون مشورتي با بررسيهاي لازم ، بشرح زير اظهارنظر نموده اند ، منصوص و منطوق بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 دلالت برآن دارد كه دولت مي تواند نسبت به واگذاري اموال و سهام موسسات و شركتهاي متعلق بخود اقدام نمايد و اين حكم كلي هنگامي شامل شركت سهامي بيمه ايران است كه بموجب ماده 4 قانون اداره امور شركتهاي بيمه ، صراحتا نام شركت بيمه ايران ذكر شده باشد و از آنجا كه در بند ( ك ) تبصره 5 قانون مزبور از شركت سهامي بيمه ايران نامي برده نشده است ، در نتيجه تصميم شماره 61760/ت28175/ه- مورخ 5/12/1381 نمايندگان ويژه رئيس جمهور راجع به واگذاري سهام شركت موصوف خارج از حدود قانون مي باشد . ضمن آنكه مصوبه ياد شده با ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي ، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران كه صراحتا شركتهاي بيمه را از شمول شركتهاي دولتي قابل واگذاري ( سهام و مديريت ) مستثني نموده ، مغايرت دارد . 
ب - كانون بازنشستگان بيمه ايران در شكايتنامه تقديمي اعلام داشته اند ، هيات وزيران طي تصويبنامه شماره 49175/ت27817/ه- مورخ 16/10/1381 شركت سهامي بيمه ايران را از رديف شركتهاي مادر تخصصي خارج و آن را زير مجموعه سازمان خصوصي سازي اعلام نموده و سپس بر اساس تصويبنامه شماره 61760/ت28175//ه- مورخ 5/12/1381 مستند به بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 كل كشور مقرر نموده معادل 55% سهام شركت سهامي بيمه ايران بابت تامين بدهي دولت به سازمان تامين اجتماعي - صندوق بازنشستگي كشوري و صندوق ذخيره فرهنگيان واگذار شود . توضيحات راجع به جهات مغاير مصوبات مورد اعتراض با مقررات قانوني
 1- مغايرت مصوبات با اصل 4 قانون اساسي :
 در اصل 44 قانون اساسي آمده ( نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران بر پايه سه بخش دولتي - تعاوني وخصوصي استوار است . ) كه به بخش دولتي اشاره مي شود ( بخش دولتي شامل كليه صنايع بزرگ - بانكداري و بيمه . . . و مانند اينها است كه بصورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت است . )
 2- مغايرت مصوبات با قانون برنامه سوم توسعه :
 در تبصره 2 ماده 4 آمده ( مشاركت و سرمايه گذاري شركتهاي دولتي به استثناي بانكها ، شركتهاي بيمه و موسسات اعتباري در ساير شركتهاي دولتي موضوع اين ماده مستلزم كسب مجوز از هيات وزيران است . ) ملاحظه مي گردد كه مشاركت و سرمايه گذاري بيمه ها نيز مستثني شده است . همچنين بموجب ماده 11 واگذاري سهام بانكها ، موسسات اعتباري و شركتهاي بيمه استثناء شده اند . در تبصره 2 ماده 11 آمده ( مشاركت و سرمايه گذاري بانكها ، شركتهاي بيمه و موسسات اعتباري در شركتها از شمول مقررات اين فصل مستثني است . ) ملاحظه مي گردد حتي مشاركت و سرمايه گذاري بيمه ها نيز مستثني شده اند .
 3- استحضار دارند طبق ماده 4 قانون برنامه سوم توسعه كه به دولت اجازه واگذاري ، انحلال ، ادغام و تجديد سازمان شركتهاي دولتي را داده فاقد قيد ( مستلزم ذكر نام ) مي باشد . اما از آنجا كه در قانون اصلاح مواد 2 و 4 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1381 قيد مذكور درج گرديده توضيح زير را به استحضار مي رساند :
 . اولا قيد ماده در قانون اصلاحي قاعدتا به همان ماده 2 قانون اصلاحي برمي گردد نه ماده 4 اصلي قانون برنامه سوم . ثانيا ، آنچه حسب قانون مورد اصلاح قرار گرفته صرفا بندهاي الف و ب ماده 4 اصلي قانون برنامه سوم توسعه مي باشد كه اين احكام نيز مرتبط با ساماندهي شركتهاي دولتي است نه واگذاري آنها ، به عبارت ديگر در رابطه با ساماندهي شركتهاي دولتي حكم ماده 4 قانون برنامه سوم شامل شركتهاي مستلزم ذكر نام يا تصريح نام نيز مي شود . ثالثا ، با اين فرض كه قيدمستلزم ذكر نام يا تصريح نام مندرج در ماده 2 قانون اصلاحي مصوب 1381 به كليت ماده 4 اصلي قانون برنامه سوم مرتبط شود ، باز هم تاثيري در موضوع ندارد زيرا هر چند در ماده 4 قانون برنامه سوم به واگذاري و ادغام شركتهاي دولتي اشاره شده ولي اصالت و كليت ماده مرتبط با ساماندهي شركتهاي دولتي است و قانون اصلاحي نيز در همين رابطه است . مضافا اينكه قيد ( . . . كليه شركتهايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام بوده و يا داراي قانون خاص هستند مشمول اين ماده مي باشند . ) در قسمت اخير قانون اصلاحي بند ( ب ) با توضيحات بالا محدود بوده و به معني حذف بند ( ج ) ماده4 و ماده 10 و بندهاي آن و ماده 11 و تبصره 2 آن و مواد 41 و 96 قانون برنامه سوم توسعه نمي باشد واستثناهاي مذكور كماكان به قوت خود باقي مي باشد . در خاتمه بنا به مراتب معروضه تقاضاي رسيدگي و صدور راي بر لغو مصوبات مورد اعتراض را دارد .
 قائم مقام معاونت حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 9242 مورخ 3/4/1382 اعلام داشته اند ، در خصوص ايراد مغايرت تصويبنامه راجع به واگذاري 55% سهام ، حقوق و امتيازات شركت سهامي بيمه ايران به صندوق بازنشستگي كشوري ، سازمان تامين اجتماعي و صندوق ذخيره فرهنگيان موضوع تصويبنامه شماره 61760/ت28175/ه- مورخ 5/12/1381 با بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 كل كشور و ماده11 قانون برنامه سوم توسعه اعلام مي دارد 1- بررسي مغايرت مصوبه با بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 : ايراد اين است كه چون در بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه 1381 نام شركت بيمه ايران ذكر نشده است و شركت ياد شده طبق ماده4 قانون اداره امور شركتهاي بيمه از جمله دستگاههايي است كه شمول قانون بر آن مستلزم ذكر نام است لذا صدور مصوبه به استناد بند ( ك ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 براي واگذاري سهام شركت بيمه ايران خارج از حدود اين قانون است . در پاسخ اعلام مي دارد كه در طرح ايراد به صدر بند ( ك ) تبصره 5 توجه شده است حال آنكه در قسمت اخير بند ( ك ) تبصره 5 شركتهاي موضوع ماده 2 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت نيز مشمول اين حكم قرار گرفته اند ( كه از آن جمله است مطلق دستگاههايي كه شمول حكم به آنها مستلزم ذكر نام است از جمله شركتهاي بيمه ) مطابق ماده 2 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت صراحتا دستگاههايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام است مشمول حكم قرار گرفته است و استثناء بانكها و موسسات اعتباري و شركتهاي بيمه مربوط به شركتهايي است كه سهام آن متعلق به شركت دولتي است نه خود شركت دولتي از جمله شركت بيمه . به علاوه اگر بند ( ك ) تبصره 5 ناظر به دستگاههايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام است نمي بود . ذكر نام سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران ( كه طبق ماده 2 قانون تاسيس خود جزء دستگاههاي مزبور است ) و نيز شركتهاي موضوع ماده 2 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت در قسمت اخير بند ( ك ) موضوعيت نداشت .
 2- بررسي مغايرت مصوبه با ماده ( 11 ) قانون برنامه سوم توسعه : ايراد شاكي اين است كه در ماده ( 11 ) قانون برنامه سوم شركتها از شمول اين ماده مستثني شده اند . حال آنكه در ماده ( 11 ) سهام شركتهاي متعلق به شركتهاي بيمه مستثني شده است نه سهام خود شركت بيمه . با توجه به اينكه عبارت وزارتخانه ها ، موسسات و شركتهاي دولتي دو مرتبه در ماده ( 11 ) مورد حكم قرار گرفته است ، كاربرد عبارت مزبور در قسمت مياني ماده ( 11 ) ناظر به شركتهايي است كه سهام آن متعلق به شركت دولتي است نه خود شركت دولتي و استثناي بانكها و شركتهاي بيمه فقط ناظر به عبارت دوم است . لذا واگذاري سهامي كه دولت ( وزارتخانه ها ) در خود شركت بيمه دارد ، مشمول اين حكم نمي باشد والا تكرار اين عبارت در قانون موضوعيت نداشت علت آن هم روشن است زيرا در مورد سهام شركتهاي متعلق به شركتهاي دولتي ( با توجه به تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومي ) بايد غبطه سپرده اشخاص نزد بانكها و شركتهاي بيمه لحاظ گردد و درآمد حاصل از فروش سهام اخير متعلق به دولت نبوده به همين جهت قانونگذار صرفا در مورد شركتهاي دست دوم ، بانكها و شركتهاي بيمه را از ماده ( 11 ) قانون برنامه سوم مستثني نموده است . هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق به رياست حجت الاسلام والمسلمين دري نجف آبادي و با حضور روساي شعب بدوي و روسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء بشرح آتي مبادرت به صدور راي مي نمايد .