آرا ديوان عدالت اداری

تاريخ : 23/6/1382                   كلاسه پرونده : 82/504 شماره دادنامه : 229 

 راي هيات عمومي ديوان عدالت لداري
 مطابق اصل 99 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مسئوليت خطير نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري ، رياست جمهوري ، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراء عمومي و همه پرسي به شوراي نگهبان تفويض شده و بشرح ماده 3 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 1365 قلمرو وظايف و اختيارات آن شورا متضمن نظارت بركليه مراحل و جريانهاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور در امر انتخابات و هياتهاي اجرائي و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و حسن جريان انتخابات تبيين و تعيين گرديده است . نظر باينكه توفيق شوراي نگهبان در جهت تحقق اهداف مقنن الزاما منوط به اتخاذ تصميمات و روشهاي قانوني و سازوكارهاي متناسب توسط شوراي مذكور است و به صراحت تبصره يك ماده 11 قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 1378 در جهت اعمال نظارت بر انتخابات كليه وزارتخانه ها ، سازمانها و ادارات و نهادهاي قانوني و موسسات دولتي و وابسته به دولت و شهرداريها و موسسات عمومي موظفند حسب درخواست شوراي نگهبان و هياتهاي منصوب از جانب آن ، كاركنان خود را و همچنين وزارت كشور ، استانداران ، فرمانداران و بخشداران موظفند امكانات لازم را در اختيار آنان قراردهند و از طرفي تشخيص نحوه و چگونگي اعمال حاكميت در قلمرو شمول قانون و محدوده آن و انطباق يا عدم انطباق آن با مقررات از محدوده اختيارات وزارت كشور خارج است . بنابراين اطلاعيه وزارت كشور و بخشنامه هاي استانداران كه دفاتر نظارتي منتخب و منصوب شوراي نگهبان را غير قانوني اعلام داشته و فرمانداران و ساير مراجع و مقامات اجرائي را مكلف به خودداري از تامين نيروي انساني و امكانات لازم براي دفاتر مذكور كرده است ، خلاف اهداف و احكام قانونگذار در خصوص مورد و خارج از حدود اختيارات استانداران مذكور تشخيص داده مي شود و مستندا به قسمت دوم ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي گردد . رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري - دري نجف آبادي

 شماره : ه-/82/504                         26/6/1382 
مرجع رسيدگي : هيات عمومي ديوان عدالت اداري .
 شاكي : قائم مقام دبير شوراي نگهبان .
 موضوع شكايت و خواسته : ابطال دستور وزير كشور و بخشنامه هاي برخي از استانداران كشور درخصوص اعلام غير قانوني بودن دفاتر نظارتي شوراي نگهبان ( 1- بخشنامه مورخ 23/5/1382 استاندار آذربايجانغربي 2 - بخشنامه شماره 1/17282 مورخ 26/4/1382 استاندار زنجان 3 - بخشنامه شماره 10/50025 مورخ 21/5/1382 استاندار خراسان 4- بخشنامه شماره 101/س مورخ 25/5/1382 معاون سياسي امنيتي استاندار ايلام 5 - بخشنامه شماره 1/8932 مورخ 26/5/1382 استاندار كهكيلويه و بويراحمد 6 - بخشنامه شماره 1/16940 مورخ 1/6/1382 استاندار چهارمحال و بختياري 7- بخشنامه شماره 69527 مورخ 29/5/1382 استاندار قزوين 8 - بخشنامه شماره 1/27696 مورخ 25/5/1382 استاندار يزد )
 مقدمه : قائم مقام دبير شوراي نگهبان طي شكايتنامه تقديمي اعلام داشته اند ، بنابر اخبار و مصاحبه ها و اظهارات منتشره در مطبوعات كشور وزير كشور در تاريخ 18/5/1382 در جمع استانداران اعلام نموده است كه دفاتر نظارت شوراي نگهبان در استانها غير قانوني است و مسئولان اجرائي زيرمجموعه خود را ابتدائا به برخورد با دفاتر نظارتي شوراي نگهبان در استانها و سپس عدم همكاري با آنها موظف ساخته است و در تاريخ 22/5/1382 نيز سخنگوي وزارت كشور اعلام داشته است 
( دستور وزير كشور به استانداران مبني بر برخورد نظارتي شوراي نگهبان يك دستور رسمي است . از اين رو به صدور ابلاغيه مجدد نيازي نيست . )
 در پي اين اظهارات برخي از استانداران و فرمانداران كشور بخشنامه هاي يكساني را صادر و با غير قانوني اعلام كردن دفاتر نظارتي شوراي نگهبان عدم همكاري با اين دفاتر را به كليه دستگاهها و نهادها تكليف كرده اند . از آنجا كه اين اظهارات و بخشنامه ها به دلايل زير خارج از صلاحيت مقامات مذكور در قوه مجريه و برخلاف صريح برخي از اصول قانون اساسي و قوانين عادي است تقاضاي ابطال موارد فوق الذكر را دارد .
 مستند بخشنامه هاي مكرر استانداران مصوبه 28/7/1377 شوراي عالي اداري به شماره 602/12 مي باشد . شوراي عالي اداري بموجب مصوبه مذكور تصميم به تعيين حدود اختيارات و وظايف استانداران گرفته است درحالي كه اختيارات استانداران مسبوق به لايحه قانوني اختيارات استانداران مصوب 1359 شوراي انقلاب اسلامي است و طبق ماده 15 قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري مصوب تيرماه 1362 مجلس شوراي اسلامي حدود وظايف و اختيارات مسئولان واحدهاي تقسيمات كشوري از جمله استانداران بايستي به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد .
 اصولا تعيين اختيارات قانوني استانداران شان قانونگذار است و نمي توان با تصويب شوراي عالي اداري حيطه وظايف استانداران را تعيين نمود . موارد متعددي از اين اختيارات كه مستند بخشنامه هاي مورد شكايت قرارگرفته است دخالت در وظايف نهادهاي ناشي از قانون اساسي نظير شوراي نگهبان و قوه قضائيه است . مانند بندهاي 17 و 29 ماده 2 اين مصوبه كه نظارت بر همه پرسي و كليه انتخابات كه بموجب قانون برگزار مي گردد و نيز نظارت برحسن اجراي قوانين و مقررات را مطلقا در حوزه اختيارات استانداران قرارداده است . عليهذا از آنجا كه اظهارات و بخشنامه هاي فوق الذكر مانع اعمال نظارت استصوابي و عام شوراي نگهبان بركليه مراحل و امور مربوط به انتخابات مي باشد كه شامل تدارك مقدمات لازم براي تحقق نظارت از جمله ايجاد دفاتر نظارتي شوراي نگهبان نيز مي شود . اصولا تاسيس دفاتر نظارتي شوراي نگهبان مبتني بر اختيارات ذاتي اين شورا و براي انجام وظيفه سنگين نظارت برانتخابات است و اين امر در جريان برگزاري بيش از 20 مورد انتخابات سراسري صورت پذيرفته است . مگر عقلا و منطقا ممكن است بدون وجود دفاتر و رابطين در مراكز استانها و حوزه هاي انتخابيه ، شوراي نگهبان بتواند وظايف نظارتي خود را انجام دهد؟ لذا مستندا به ذيل اصل 170 قانون اساسي و ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ابطال دستور وزير كشور و بخشنامه هاي همسان استانداران را در اين مورد خواستار است . 
سرپرست دفتر حقوقي و امور مجلس سازمان مديريت و برنامه ريزي در پاسخ طي نامه شماره 113286/1602 مورخ 18/6/1382 اعلام داشته اند ، با عنايت به يكي از بندهاي تبصره 31 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادي ، اجتماعي فرهنگي جمهوري اسلامي ايران بالصراحه تعيين وظايف استانداران و فرمانداران و نحوه نصب و عزل آنها و همچنين چگونگي ارتباط آنها با مسئولين دستگاههاي اجرائي به شوراي عالي اداري محول گرديده است . با تجميع دو بند از تبصره مذكور شوراي عالي اداري مجاز به تعيين وظايف استانداران و فرمانداران و همچنين متناسب كردن اختيارات آنان با مسئوليتهاي محوله در استان بوده است و مصوبات شورا در اين زمينه از وجاهت قانوني لازم برخوردار است و قوانين و مقررات قبلي من جمله لايحه قانوني اختيارات استانداران كشور جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1359 و همچنين ماده 15 قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري مصوب تيرماه 1362 مجلس شوراي اسلامي در زمينه مورد بحث نمي تواند مورد استناد قرارگيرد . نظارتي كه استانداران بر امر همه پرسي و برگزاري انتخابات اعمال مي نمايند صرفا در حدود وظايفي است كه قانونا در زمينه هاي برگزاري انتخابات برعهده دارند و به هيچ وجه مخل وظايف نظارتي شوراي نگهبان در برگزاري همه پرسي و انتخابات نمي باشد . دررابطه با تاسيس دفاتر نظارتي شوراي نگهبان به استحضار مي رساند كه طبق ماده واحده قانون تشكيلات شوراي نگهبان مصوب10/8/1377 مجلس شوراي اسلامي كه در تاريخ 20/8/1377 به تاييد شوراي نگهبان نيز رسيده است مقررگرديده ( شوراي نگهبان مي تواند به منظور انجام هرچه بهتر وظايفي كه بموجب قانون اساسي به عهده دارد تشكيلات خود را تهيه و پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي به مرحله اجراء درآورد . ) كه تاكنون تشكيلاتي تحت عنوان دفاتر نظارت و بازرسي استانها به تصويب مجلس شوراي اسلامي نرسيده است . درصورتي كه تاسيس دفاتر مذكور براي انجام امر انتخابات ضرورت مي داشت شوراي نگهبان مي بايست در اجراي قانون يادشده اقدامات لازم را براي تصويب قانون بعدي انجام مي داد و صرفا استناد به ضرورت عقلاني و منطقي وجود اين دفاتر كفايت ندارد . با عنايت به موارد فوق درخواست رد شكايت مطروحه را دارد .
 معاون حقوقي و امور مجلس وزارت كشور در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 6/11563 مورخ22/6/1382 اعلام داشته اند ، تشكيلاتي موسوم به دفاتر بازرسي و نظارت بر انتخابات در ايام غير از انتخابات مغاير با قوانين فعلي انتخابات ونظارت است و در انتخابات برگزارشده از اول انقلاب تاكنون سابقه ندارد كه چنين دفاتري در امر نظارت انتخابات مداخله نمايند . زيرا سازوكار مقرر در قوانين انتخابات به گونه اي است كه وجود تشكيلات نظارتي از حيث زماني موقت بوده و مختص زمان برگزاري انتخابات است و در هيچ قانوني صراحتي در تداوم اين تشكيلات وجود ندارد و مسئولان تقسيمات كشوري در ايامي غير از انتخابات ملزم به همكاري با اين دفاتر نيستند بلكه حتي وظيفه دارند از مصرف بودجه و امكانات عمومي در يك امر غيرمجاز و غير قانوني جلوگيري بعمل آورند و در ايام انتخابات نيز جهت رعايت قانون صرفا مكلف به همكاري با هياتهاي نظارت در حيطه قوانين و مقررات مربوطه هستند . براساس اصل 99 قانون اساسي جمهوري اسلامي ( شوراي نگهبان نظارت بر انتخاب مجلس خبرگان رهبري ، رئيس جمهور ، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراء عمومي و همه پرسي را برعهده دارد . ) و برابر ماده يك قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 1365 پيش از شروع انتخابات از سوي شوراي نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد ( بعنوان هيات مركزي نظارت بر انتخابات . . . ) به وزارت كشور معرفي مي شوند و به طوري كه در قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 1378 تصريح شده است وظايف نظارتي شوراي نگهبان در اين قانون تعيين و احصاء شده است . باتوجه به مراتب فوق استنباط مي گردد كه اصل 99 قانون اساسي با تصويب قوانين عادي نظارتي ، ظهور و داراي معنا مي شود و لذا بخشنامه هاي استانداران به هيچ وجه مانع نظارت شوراي نگهبان نيست . ازطرف ديگر برابر ذيل اصل 62 قانون اساسي شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان و كيفيت انتخابات را قانون تعيين خواهدكرد . لذا ذيل اصل حاكي از اين امر است كه صرف نظر از امر نظارت ساير موارد برطبق قانون انتخابات ملاك عمل خواهدبود كه در اين راستا مي توان به ماده 25 قانون انتخابات مصوب سال 1378 اشاره نمود كه بموجب آن حسن جريان انتخابات با وزارت كشور است . شوراي نگهبان در خارج از وظايف نظارتي ، تحت حاكميت قوانين و مقررات عمومي كشور است . دراين خصوص مي توان به موارد ذيل اشاره نمود :
 1- براساس ماده واحده قانون تاسيس دبيرخانه شوراي نگهبان مصوب 1360 ، شوراي نگهبان به تناسب وظايفي كه در قانون اساسي برعهده آن گذاشته شده داراي تشكيلات اداري مخصوص بخود خواهد بود كه نمودار سازماني آن به تصويب كميسيونهاي امور اداري و استخدامي و برنامه و بودجه مجلس شوراي اسلامي خواهدرسيد . حسب تبصره يك قانون مذكور بودجه شوراي نگهبان از طريق دولت در لايحه بودجه كل كشور منظور و به مجلس پيشنهاد خواهدشد و در اين راستا كميسيونهاي مذكور در قانون در تاريخ 6/3/1363 طي شماره 69 - ق مورخ 22/3/1363 نمودار تشكيلاتي و پستهاي سازماني شوراي نگهبان را تصويب و ابلاغ نموده اند كه دفاتر نظارتي در آن جايگاهي ندارند . متعاقب آن ماده واحده قانون راجع به اعتبارات بودجه مصوب شوراي نگهبان مصوب 1361 مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيده كه حسب تبصره يك آن ( پرداخت و مصرف اعتبارات شوراي نگهبان بعد از اين مدت طبق مقررات قانوني خواهد بود كه توسط شوراي نگهبان تهيه و با مراعات اصل74 قانون اساسي براي تصويب به مجلس شوراي اسلامي ارائه گردد . ) توضيح آنكه اصل74 تصريح دارد ( لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم مي شود . . . ) كه اين امر در ماده يك قانون مذكور مجددا تنفيذ و مقرر شده است ( بودجه شوراي نگهبان به تفكيك برنامه و مواد هزينه و وسيله امور مالي شوراي مذكور تهيه و پس از تاييد شورا به سازمان برنامه و بودجه پيشنهاد مي گردد تا عينا در لايحه بودجه كل كشور منظور گردد . . . ) بطوريكه ملاحظه مي گردد قانونگذار در اين مورد شوراي نگهبان را همانند ساير دستگاههاي دولتي قرارداده و در مواردي كه شوراي نگهبان مستثني از حكم قانون بوده و به آن اشاره نموده است در اين راستا مي توان به مواد 66 و 121 قانون محاسبات عمومي اشاره نمود كه حسب ماده 66 قانون محاسبات عمومي كشور ( در مورد بودجه شوراي نگهبان . . . رعايت مقررات اين قانون الزامي نيست . . . ) و برابر ماده 121 همان قانون ( نقل و انتقال اموال منقول وغيرمنقول شوراي نگهبان . . . تابع مقررات اين فصل نبوده . . . ) اين احكام مبين اين امر است كه نسبت به ساير موارد قانونگذار شوراي نگهبان را از مقررات عمومي دولت استثناء نكرده است و حتي تاكيد بر اجراي آن دارد . دليل اين امر قانون تشكيلات شوراي نگهبان مصوب سال1377 مجلس شوراي اسلامي است كه مقرر مي دارد ( شوراي نگهبان مي تواند به منظور انجام هرچه بهتر وظايفي كه بموجب قانون اساسي برعهده دارد تشكيلات خود را تهيه و پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي به مرحله اجراء درآورد . ) كه متضمن دو اثر قانوني است ،
 اولا - دفاتر نظارتي مي بايستي به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد .
 ثانيا - قانون تاسيس دبيرخانه شوراي نگهبان بطور آزمايشي براي مدت سه سال به تصويب كميسيون مشترك امور اداري و استخدامي و ديوان محاسبات و بودجه و طبق اصل 85 قانون اساسي به تصويب رسيده و طبعا نمودار تشكيلاتي آن نيز متاثر از اين امر است ، لذا در اجراي قانون تشكيلات شوراي نگهبان مصوب 1377 مجددا بايستي به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد . ازطرف ديگر شرح وظايف دفاتر نظارتي نيز مستلزم تاييد و تنفيذ سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور است . علاوه بر موارد فوق طبق اصل 126 قانون اساسي رئيس جمهور مسئوليت امور برنامه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيما برعهده دارد و مي تواند اداره آنها را به عهده ديگري بگذارد و همچنين بموجب بند ه- ماده2 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1379 عدم گسترش تشكيلات دولت مورد تاكيد قرارگرفته كه مي توان استنباط نمود ازجمله مصاديق آن ايجاد دفاتر نظارتي است . نتيجه : همانگونه كه ملاحظه مي فرمايند اولا مستند به اصول متعدد قانون اساسي و قوانين عادي و تصويبنامه هاي قانوني و معتبر دفاتر نظارتي مورد نظر شوراي نگهبان به صورت قانوني شكل نگرفته و جايگاه قانوني ندارد و دستگاههاي اجرائي از جمله وزارت كشور ( درصف و ستاد ) صرفا موظف به همكاري با هيات مركزي نظارت بر انتخابات و سلسله مراتب قانوني آنها وفق قانون هستند و نه ساير تاسيسات و ابداعات . ثانيا - وزارت كشور با استناد به ماده25 قانون انتخابات كه مقررمي دارد ( وزارت كشور مامور اجراي قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي بوده و مسئول حسن جريان انتخابات است . ) نمي تواند نسبت به تاسيس غير قانوني دفاتر نظارتي كه طبق گزارش پيوست پوششي براي اقدامات سياسي و جناحي برخي افراد بوده و موجب اختلاف در اجراي انتخابات و تضعيف جايگاه ركين و حساس نظارتي شوراي نگهبان مي گردد ، بي تفاوت باشد . ازطرف ديگر استانداران كه به فرموده مقام معظم رهبري نماد نظام در استانها هستند و نماينده عالي دولت مي باشند نمي توانند نسبت به اقدامات غير قانوني از ناحيه هركس و هر دستگاه بي تفاوت باشند .لذا اعلام غير قانوني بودن دفاتر و توجه دادن دستگاههاي اجرائي به عدم همكاري با آنها جزء وظايف ايشان بوده كه پس از دو سال مكاتبه و پيگيري اداري به واسطه تكرار و ادامه برخي تخلفات دفاتر نظارتي ، وزارت كشور آن را به صلاح ديده و مطمئن هستيم كه اين اقدام به نفع نظام مقدس جمهوري اسلامي و شوراي نگهبان و وزارت كشور و نيز برگزاري انتخابات سالم و با نشاط و موجب جلب مشاركت بيشتر مردم به صحنه خواهدبود . با عنايت به مطالب فوق تقاضاي رد دادخواست را دارد .
 هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق به رياست حجت الاسلام والمسلمين دري نجف آبادي و با حضور روساي شعب بدوي و روسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از استماع توضيحات مفصل و مشروح نمايندگان شوراي نگهبان ، نمايندگان وزارت كشور و نماينده سازمان مديريت وبرنامه ريزي و پس از بحث و بررسي طولاني با اكثريت آراء بشرح آتي مبادرت بصدور راي مي نمايد .