آرا ديوان عدالت اداری

 تاريخ: 25/5/1383      شماره دادنامه:206      كلاسه پرونده: 81/355   
راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري
       با عنايت به صدر اصل 44 قانون اساسي كه بانكها و بيمه‎ها را در انحصار دولت قرارداده و دولتي اعلان نموده است و هرگونه خروج از اصل مذكور نياز به قانون صريح و روشن و غيرقابل تفسير دارد . كه ناقض قانون اساسي باشد . و طبيعتا چنين حقي بايد ازمجاري قانوني و قانونگذاري و نيز طبق اصل 112 قانون اساسي و در چارچوب مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام صورت پذيرد . و بديهي است تا اين تاريخ چنين امري اتفاق نيفتاده و با عنايت به قانون ملي شدن بانكها مورخ 1358 و شمول قانون مذكور نسبت به بانك رفاه و با توجه به اينكه بيشترين سهام بانك در آن تاريخ و تا زمان تغيير وضعيت غيرقانوني بانك مذكور متعلق به دولت بوده است . وبا عنايت به اينكه اجازه تاسيس بانك خصوصي هرگز به معني تغيير وضعيت بانكهاي دولتي و يا تبديل بانكهاي دولتي بغير دولتي نمي‎باشد . و نظر باينكه اساسنامه بانك رفاه توسط هيات وزيران به تصويب رسيده و تغيير مرجع تصويب آن بدون قانون و يا اجازه مرجع تصويب كننده قانوني نيست . و مجمع فوق‎العاده نمي‎تواند چنين اقدامي را انجام دهد . و طبق اصل 85 قانون اساسي و نيز اصل 138 و ديگر قوانين و مقررات عمومي مرجع تغيير اساسنامه‎ها همان مرجعي است كه در آغاز مجاز به تصويب بوده مگر طبق قانون اجازه ديگري صادر شده باشد و در اين مورد اجازه‎اي صادر نشده و مجمع عمومي بانكها و شوراي عالي بانكها نيز مجاز به اقداماتي برخلاف قانون نمي‎باشند . و با افزايش و يا كاهش سهام توسط سهامداران و يا با تشكيل مجمع فوق ‎العاده بانك رفاه (نه مجمع عمومي بانكها و نه شوراي عالي بانكها ) بفرض قانوني بودن و مجاز بودن مجاز نيستند به‎گونه‎اي عمل كنند كه محتواي آن خلاف قوانين و مقررات باشد ومثلاً ماهيت بانك را از دولتي به غيردولتي تبديل نمايد (ذيل اصل 85 قانون اساسي ) والا نقض غرض لازم خواهد آمد و در كليه بانكهاي ملي شده نيز مي‎توان از چنين شيوه‎هايي استفاده كرد و برخلاف حكمت جعل قانون ، قانون را دور زد و لغو كرد . واضح است كه قانون اجازه تاسيس بانكهاي غيردولتي مصوب 1379 و ماده 98 قانون برنامه سوم كه براين امر صحه مي‎گذارد نيز به مفهوم تغيير ماهيت بانكهاي دولتي و تبديل آنها به غيردولتي نمي‎باشد . بعلاوه در ماده 5 قانون اجازه تاسيس بانكهاي غيردولتي مقرر نموده اشخاص حقوقي كه بخشي از سرمايه آنها متعلق به دولت وشركتهاي دولتي و يا نهادهاي عمومي بوده . . . نمي‎توانند در بانكهاي غيردولتي سهامدار باشند . با عنايت به جهات ياد شده و جهات ديگر از جمله اهداف قانون اساسي و اهداف بانكداري اسلامي مصوبه مذكور خلاف اصل 44 قانون اساسي و خلاف قانون ملي كردن بانكها و قانون اجازه تاسيس بانكهاي غيردولتي مصوب 1379 و خلاف قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي^، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران  و خلاف اختيارات مجمع عمومي فوق‎العاده بانك مذكور تشخيص گرديد و مستنداً به اصل 170 قانون اساسي و ذيل ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‎گردد .
 رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري  -  دري‎نجف‎آبادي  	

شماره ه - /81/355                                                     2/7/1383

     مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري .
        شاكي: سازمان بازرسي كل كشور .
        موضوع شكايت و خواسته: ابطال صورتجلسه مورخ 31/6/1380 مجمع‎عمومي فوق‎العاده بانك رفاه كارگران . 
       مقدمه: در اجراي مصوبه شوراي تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري با قانون كميسيون مشورتي در ضمن رسيدگي ، به مصوبه‎اي برخورد نمودكه در آن مجمع‎عمومي بانك رفاه كارگران ماهيت حقوقي بانك مذكور را از دولتي به غيردولتي تغيير داده است . اينك ماحصل بررسيها را بشرح زير ارائه مي‎نمايد ،
 1 -  بانك رفاه كارگران در تاريخ 27/5/1339 در اجراي تبصره 39 قانون بودجه سال 1338 و تصويب اساسنامة آن توسط هيات وزيران تشكيل و به ثبت مي‎رسد . سرمايه ابتدائي از طرف سازمان بيمه وقت پرداخت شده است . در سال 1358 برحسب قانون ملي شدن بانكها سرمايه بانك به دولت تعلق گرفته و طبق مصوبه جلسه مورخ 29/4/1372 شوراي عالي اداري اداره بانك رفاه با حفظ شخصيت مستقل به سازمان تامين اجتماعي واگذار گرديده است . در سال 1376 با تصويب مجمع عمومي اساسنامه بانك تغيير و سرمايه دولت و سازمان تفكيك مي‎شود . در تاريخ 10/12/1379 مجمع عمومي فوق‎العاده ، افزايش سرمايه بانك را از 95 ميليارد ريال به 1691 ميليارد ريال طي دوسال از محل آورده نقدي سازمان تامين اجتماعي (مشروط به واگذاري حق دولت) را به تصويب رسانده كه در مرحله اول به تاريخ 27/12/1379 سرمايه بانك به مبلغ 595 ميليارد ريال(77/90% متعلق به سازمان تامين اجتماعي و 23/9% متعلق به‎دولت) و در مرحله دوم به تاريخ 18/4/1380 به مبلغ 895 ميليارد ريال (39/93% متعلق به سازمان تامين اجتماعي و 14/6% متعلق به دولت) افزايش و اعلام مي‎گردد .
 2 -  در تاريخ 12/6/1380 مجمع عمومي فوق‎العاده بانك رفاه كارگران به رياست وزير بهداشت درمان و آموزش پزشكي و با حضور رئيس سازمان مديريت و برنامه‎ريزي و وزير امور اقتصادي و دارائي تشكيل و موضوع گزارش افزايش سرمايه و لزوم تغيير در مفاد اساسنامه بانك مطرح به تصويب مي‎رسد .
 3 -  در تاريخ 31/6/1380 مجمع عمومي فوق‎العاده راجع به تغيير شخصيت حقوقي بانك ، رسيدگي و اتخاذ تصميم درخصوص مفاد اصلاحي اساسنامه جديد بانك و ساير موارد تشكيل جلسه داده و موارد زير را به‎تصويب مي‎رساند ،
 1 -  شخصيت حقوقي بانك رفاه به سهامي عام  -  غيردولتي تغيير مي‎يابد .
 2 -  اساسنامه جديد بانك رفاه در 72 ماده 13 تبصره مورد تصويب قرار گرفت و . . . و مقرر مي‎شود اساسنامه جديد جهت انجام مراحل لازم به‎بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران  ارائه گردد . بموجب ماده يك اساسنامه بانك  رفاه به اعتبار اينكه 85/93% سهام بانك مزبور متعلق به سازمان تامين اجتماعي گرديده و به استناد ماده 98 قانون برنامه سوم توسعه . . . و قانون اجازه تاسيس بانكهاي غيردولتي و ضوابط تاسيس بانك غيردولتي ماهيت بانك رفاه را از دولتي به غيردولتي تغيير داده است در حالي كه اولاً ماده 5 قانون اجازه تاسيس بانكهاي غيردولتي  كه مقرر مي‎دارد ( اشخاص حقوقي كه بخشي از سرمايه آنها متعلق به دولت و شركتهاي دولتي و يا نهادهاي عمومي بوده ، يا بصورت مستقيم و يا غيرمستقيم تحت مديريت دولتي يا نهادهاي عمومي قرار دارند ، نمي‎توانند در بانكهاي غيردولتي سهامدار باشند .) ثانياً با توجه به ماده 98 قانون برنامه سوم . . . و قانون اجازه تاسيس بانكهاي غيردولتي كه فلسفه تاسيس اين قبيل بانكها را تبيين نموده است و با عنايت به اصل 44 قانون اساسي كه اقتصاد نظام جمهوري اسلامي را به دولتي ، تعاوني و خصوصي تقسيم و مؤسسات واجد وصف مالكيت عمومي را در اختيار دولت قرار داده است ، چنين به نظر مي‎رسد كه بانك رفاه كارگران را به دليل تعلق كليه سهام آن به دولت و بخش عمومي ، نمي‎توان بانك غيردولتي تلقي نمود . بنا به مراتب تصميمات متخذه و تغيير ماهيت دولتي بانك رفاه كارگران به غيردولتي به نحو موصوف برخلاف قوانين فوق‎الاشعار مي‎باشد عليهذا ابطال تصميمات مذكور مورد تقاضا است .
 اداره حقوقي بانك رفاه كارگران در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 003727/3 مورخ 7/11/1381 اعلام داشته‎اند ،
 1 -  وزير امور اقتصادي و دارائي در اواخر سال 1360 برخلاف موضوعيت قانون ملي شدن بانكها مصوب 17/3/1358 شوراي انقلاب و همچنين نص صريح مفاد مواد 7 و 8 قانون اصلاح قانون تشكيل سازمان تامين اجتماعي مصوب 28/4/1358 شوراي انقلاب اسلامي و عليرغم بدهكار بودن دولت وقت به سازمان تامين اجتماعي ، سرمايه بانك رفاه كارگران را كه كلاً متعلق به سازمان تامين اجتماعي بوده بعنوان سرمايه دولت تلقي و اساسنامه پيشنهادي سازمان تامين اجتماعي (مربوط به بانك) را اصلاح و جهت اجراء ابلاغ نموده است ،
 2 -  در سال 1372 پس از پيگيريهاي مستمري كه سازمان تامين اجتماعي به منظور اعاده حقوق از دست رفته خود در بانك معمول داشت ، شورايعالي اداري طي چهل‎وچهارمين اجلاس مورخ 29/4/1372 راي بر وابستگي بانك رفاه به سازمان تامين اجتماعي و تعيين اعضاي هيات مديره بانك توسط سازمان داده است . هم‎اكنون نيز حدود 85/93% سهام بانك متعلق به سازمان تامين اجتماعي و حدود 15/6% متعلق به دولت مي‎باشد و مستفاد از مفهوم مخالف ماده 4 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366 شركتي كه كمتر از 50% سرمايه آن متعلق به دولت باشد ، شركت غيردولتي است .
 3 -  به نظر مي‎رسد عبارت ( باعنايت به قانون اجازه تاسيس بانكهاي غيردولتي ) مندرج در ماده يك اساسنامه جديد بانك رفاه مورد اعتراض سازمان بازرسي كل كشور باشد . سازمان ساير مستندات غيردولتي در آن بانك رفاه را موردتوجه كافي قرار نداده است . از جمله اينكه دولت با علم و اطلاع در افزايش سرمايه بانك رفاه شركت ننموده و از طرف ديگر اجازه افزايش سرمايه توسط سازمان تامين اجتماعي را طي هشتصدوهجدهمين جلسه شورايعالي بانكها مورخ 9/12/1379 صادر نموده است . منظور از گنجاندن عبارت مذكور در اساسنامه جديد بانك رفاه صرفاً يادآوري بوده است چرا كه از سال 1358 تا قبل از تصويب قانون مزبور ، بانك غيردولتي مفهوم و مشروعيت قانوني نداشته است . ثانياً درخصوص شق ثانياً شكوائيه سازمان بازرسي كل كشور بدين معني كه مفاد ماده 5 ضوابط تاسيس بانك غيردولتي اجازه نمي‎دهد نهادهاي عمومي در بانكهاي غيردولتي سهامدار باشد . اشاره به اصل 44 قانون اساسي و احصاء اقتصاد نظام جمهوري اسلامي ايران  به 3 بخش دولتي  -  خصوصي و تعاوني ، با عنايت به ماده واحده قانون قانون فهرست نهادها و موسسات عمومي غير دولتي  كه نام سازمان تامين اجتماعي در رديف 10 آن درج گرديده و در تاريخ 29/4/1373 به تاييد شوراي نگهبان رسيده است ، چنانچه عبارت غيردولتي مخالف اصل 44 قانون اساسي مي‎بود قطعاً شوراي نگهبان قانون مزبور را تاييد نمي‎نمود و همچنين است قانون اجازه تاسيس بانكهاي غيردولتي كه در تاريخ 28/1/1379 به تاييد شوراي مزبور رسيده است . به عبارت ديگر به فرض وجود تعارض بين مفاد ضوابط تاسيس بانك غيردولتي با تبصره 39 قانون بودجه سال 1338 بديهي است كه قانون حاكم و لازم‎الاجراء است . با عنايت به مراتب فوق تقاضاي رسيدگي و رد شكوائيه سازمان بازرسي كل كشور را دارد .
 رئيس هيات مديره و مديرعامل سازمان تامين اجتماعي در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 14730/7500 مورخ 25/5/1382 اعلام داشته‎اند ،
 الف  -  دلايل شكلي مجمع عمومي بانك رفاه با توجه به عدم تصويب اصلاحيه اساسنامه در شوراي عالي پول و اعتبار و با عنايت به ايرادات مطروحه از سوي سازمان بازرسي كل كشور در تاريخ 3/3/1382 مجدداً تشكيل جلسه داده و متن مصوبه قبلي خود را اصلاح نموده و آن را براي تنفيذ و تصويب نهائي شوراي عالي پول و اعتبار به بانك مركزي ارسال نموده است كه تاكنون نتيجه تصويب يا عدم تصويب آن ابلاغ نگرديده است . بنا به مراتب فوق اساساً متن مورد ايراد سازمان بازرسي كل كشور غيرمصوب و در مرحله پيشنهاد بوده و با توجه به عدم تنفيذ و اعاده آن از سوي شوراي عالي پول و اعتبار پيشنهاد مورد نظر اصلاح شده و متن اخير نيز هنوز به تصويب شوراي مذكور نرسيده است .
 ب  -  دلايل ماهوي
1 -  در سال 1358 قانون ملي شدن بانكها تصويب گرديد (17/3/1358) و كليه بانكها ملي اعلام شدند ولي بانكهاي دولتي سابق از جمله بانك ملي و بانك رفاه مشمول قانون مذكور نبود زيرا بانك مورد بحث تعلق به سازمان تامين اجتماعي داشت و سازمان تامين اجتماعي نيز تا قبل از تصويب قانون فهرست نهادها و موسسات عمومي غير دولتي  مصوب (19/4/1373) مؤسسه‎اي دولتي تلقي مي‎شد و لذا اصولاً بانك رفاه نيز قانوناً شركت دولتي محسوب مي‎شد و قانون ملي شدن بانكها منصرف از آن بوده است .
 2 -  ماده 7 لايحه قانوني اصلاح قانون تشكيلات سازمان تامين اجتماعي مصوب 1358 كه بعد از قانون ملي شدن بانكها تصويب گرديده است نيز تعلق تمامي سهام بانك رفاه به سازمان تامين اجتماعي را مورد تاكيد قرارداده است .
 3 -  با تصويب قانون فهرست نهادها و موسسات عمومي غير دولتي  در سال 1373 سازمان تامين اجتماعي به مؤسسه عمومي غيردولتي تبديل شد اما با اين وجود از بخش دولتي اقتصاد جمهوري اسلامي ايران  (موضوع بند يك اصل 44 قانون اساسي) خارج نگرديد . سازمان تامين اجتماعي نيز اولاً بنا به تصريح قانون فهرست نهادها و موسسات عمومي غير دولتي  ، عمومي است و ثانياً در اختيار دولت نيز مي‎باشد . عليهذا تعلق سهام بانك رفاه به سازمان تامين اجتماعي هيچگونه مغايرتي با قانون ملي شدن بانكها و اصل (44) قانون اساسي نداشته و ندارد . بنا به مراتب فوق رد شكايت مطروحه را تقاضا دارد .
 مديركل دفتر امور حقوقي و دعاوي سازمان تامين اجتماعي نيز طي نامه شماره 9876/7100 مورخ 7/4/1382 اعلام داشته‎اند ، نقطه نظرات سازمان بازرسي كل كشور در جلسه  مورخ 3/3/1382 مجمع عمومي فوق‎العاده بانك رفاه كارگران مطرح و نسبت به اصلاح اساسنامه بانك با رعايت مراتب مذكور اقدام گرديد . لذا با توجه به‎اينكه صورتجلسه مجمع عمومي فوق‎العاده مورخ 31/6/1380 بانك رفاه كارگران كه ابطال آن از سوي سازمان بازرسي درخواست و به‎همين لحاظ در دستور كار هيات عمومي ديوان عدالت اداري قرار گرفته به ترتيب مذكور اصلاح گرديده است . بنابراين با توجه به سالبه به انتفاء موضوع بودن آن مراتب جهت استحضار و اقدام لازم ايفاد مي‎گردد .
 هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق به رياست حجت الاسلام ‎و المسلمين دري‎نجف‎آبادي و با حضور رؤساي شعب و رؤسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء بشرح آتي مبادرت بصدور راي مي‎نمايد: