آرا ديوان عدالت اداری

رأي شماره 186 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال مواد 3، 11، 12، 14، 15، 16، 21، 22، 23، 24، 26، 27، 30، 35، 36 و 43 و تبصره 3 ... 
شماره هـ/82/235
 
     
     
رأي شماره 186 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال مواد 3، 11، 12، 14، 15، 16، 21، 22، 23، 24، 26، 27، 30، 35، 36 و 43 و تبصره 3 ماده 7 و تبصره 2 ماده 40 و تبصره ماده 32 از آيين‌نامه رسيدگي و چگونگي تشكيل جلسات هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف قانون كار

        تاريخ: 28/3/1385
        شماره دادنامه: 186
        كلاسه پرونده: 82/235
        مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
        شاكي: آقاي حميد تبرزن.
        موضوع شكايت و خواسته: ابطال مواد 3، 11، 12، 14، 15، 16، 21، 22،‌ 23، 24، 26، 27،30، 35، 36 و 43 و تبصره 3 ماده 7 و تبصره 2 ماده 40 و تبصره ماده 32 از آيين‌نامه رسيدگي و چگونگي تشكيل جلسات هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف قانون كار.
        مقدمه: شاكي به شرح دادخواست تقديمي و لايحه تكميلي آن اعلام داشته است، برخي از مواد و تبصره‎هاي آيين‎نامه مورد شكايت به لحاظ عدم رعايت حدود و اختيارات قانوني و مغايرت و مخالفت با شرع و قانون قابل ابطال است. 1ـ ماده 3: با آوردن كلمه ذينفع، آيا طلبكاران كارگر يا كارفرما مي‎توانند در مراجع حل اختلاف اقامه دعوي كنند؟ تشخيص ذينفع بودن مستلزم طي فرآيند قضائي است كه در اين آيين‎نامه محلي براي آن در نظر گرفتـه نشده است. ثانيـاً مراجع حل اختلاف را وارد محـدوده‎ي غير از حـدود ماده 157 قانون كار مي‎نمايد. لذا اين ماده را خلاف ماده 157 قانون كار برقرار مي‎دهد. 2ـ تبصره 3 ماده 7: نظر به اهميت امر ابلاغ در رسيدگي به اختلافات به نحو حضوري و همچنين صراحت ماده 162 قانون كار كه دعوت طرفين اختلاف بايستي به صورت كتبي باشد، الزامي است امر ابلاغ بلاواسطه و مستقيماً توسط مأمور رسمي انجام گيرد. حال با دخالت دستگاهي ارتباطي چون نمابر (فاكس) يا تلفنگرام كه براي نظارت بر عملكرد آن استانداردي وجود ندارد، امكان سوء استفاده فراهم مي‎آيد. 3ـ ماده 11:  با آوردن عبارت «براي يك نوبت الزامي است» اين مفهوم به ذهن متبادر مي‎گردد كه در نوبتهاي بعدي، الزامي براي امر ابلاغ وجود ندارد. لذا با اين طرز تلقي، ماده 11 آيين‎نامه خلاف ماده 162 قانون كار مي‎باشد. 4ـ ماده 12: در آيين‎نامه مورد اشاره مشخص نشده است چه كسي صورتجلسه را تنظيم و يا رأي را انشاء نمايد تا آن را به تاييد و امضاء اعضاء هيأت برساند. ضمناً با توجه به ساختار مراجع حل اختلاف اين مراجع فاقد شخصيتي هستند كه بتوانند مورد امر يا نهي از سوي آيين‎نامه دولتي قرار گيرند و تكاليف مقرر در آيين‎نامه صرفاً مي‎تواند متوجه اشخاص حقيقي كه نمايندگان دولت هستند باشد. پس ماده 12 آيين‎نامه خلاف مواد 158، 164 قانون كار واقع مي‎شود. 5 ـ مواد 14، 15، 16، 23 و 24: اگر قراردادي چه شفاهي يا كتبي بيـن طرفين اختلاف مـوجـود باشد طـرفين اختلاف بــر صحت آن تـوافق داشته باشنـد، تشخيص وجـود روابط كاري در آن قرارداد  بـا  اداره كار و امور اجتمـاعي است، زيرا اين امر جزو وظـايف ذاتي وزارت كار و امور اجتمـاعي است. در صورتي كه طرفين اختلاف اظهارات يا مدارك مغاير و متفاوتي ابراز دارند صرفنظر از اختلاف كاري تعيين اصالت و صدق اظهارات و مدارك طرفين نيازمند گذر از فرآيند قضائي است كه در صلاحيت دادگاههاي عمومي مي‎باشد. هنگامي كه صحت و سقم اظهـارات و مدارك ابرازي از سوي مقـام قضـائي اعلام گرديد مراجع حل اختلاف نسبت به رفع اختلاف ناشي از روابط كار اقدام خواهند كرد. لذا مواد 14، 15، 16، 23 و 24 آيين‎نامه خلاف مواد 96 و 203 قانون كار و اصول 57 و 61 و اصل 4 قانون اساسي مي‎باشد، زيرا ورود به حيطه امور قضائي حرمت شرعي دارد. 6ـ مواد 21 و 22:  انجام تحقيقات بدون تعيين مرجع و حدود اختيارات و وظايف آن مرجع مي‎تواند باعث بي‎نظمي گردد و احياناً مأمور تحقيق به دليل نداشتن موارد مذكور، تحقيقاتي را انجام دهد كه در صلاحيت بازرسي كار باشد و بعضاً وارد اموري مي‎گردد كه در صلاحيت مراجع قضائي است پس مواد 21 و 22 آيين‎نامه خلاف مواد 96 و 97 قانون و همچنين اصول 4، 57 و 61 قانون اساسي مي‎باشد. 7ـ مواد 23 و 24:  به دليل ورود به حيطه امور قضائي خاصه در تعيين صحت و سقم يا اصالت مدارك و اظهارات ابرازي، خلاف اصول 4 و 57 و 61 قانون اساسي مي‎باشد. 8 ـ ماده 26:  عدم تعيين اين موارد كه آيا نمايندگان كارگران يا كارفرمايان در مراحل رسيـدگي حاضر بوده‎اند يا خير؟ و آيا اين موضوع در رأي صادره منعكس مي‎شود يا خير؟ ماده 26 را خلاف مواد 157 و 158 قانون كار قرار داده است. 9ـ ماده 27:  چنانچه ارجاع به كارشناسي قرار شود و هزينه آن پرداخت گردد و رأي بر آن مبنا صادر شود، چه كسي مسئول خسارت ناشي از پرداخت هزينه كارشناسي است؟ لذا اين ماده خلاف اصل 40 قانون اساسي است. ضمناً در ماده 163 قانون كار استفاده از نظرات كارشناسان را مطرح ساخته و هيأت حل اختلاف به تشخيص و درخواست خود مي‎تواند از كارشناسان و صاحب نظران دعوت به عمل آورد اما ماده مذكور رجوع به كارشناسي را در رديف دلايل قرار نداده كه طرفين اختلاف بخواهند به آن طريق استـدلال كنند. بنابراين ماده 27 آيين‎نامه خلاف ماده 163 قانون كار است. 10ـ ماده 30:  با بستن قرارداد كار و قرار گرفتن كارگر تحت امر كارفرما، كارفرما موظف است حـداقـل حقـوق و مزاياي قانوني را به كارگر پرداخت نمايد زيرا جز مايملك كارگر محسوب مي‎شود و تشخيص پرداختي اضافه حقوق و مزاياي قانوني آن كه غالباً مورد اختلاف است با بررسي و درك صحيح روابط كاري ميسر است كـه اين امـر جزء وظايف ذاتـي مـراجع حل اختلاف است. بنـابراين اگر كارگـري تحت امـر كارفرما باشد و پس از مدتي اختلافي حاصل شود و همزمان طرفي عليه ديگري دعوي كيفري طرح نمايد در مقابل دو پديده كاملاً متفاوت هستيم كه هر يك آثاري بر ديگري دارد. اولين اثر پديده جزاي بي‎نظمي است و تشخيص بي‎نظمي در كارگاه و روابط كار طبق ماده 27 قانون كار احراز خواهد شد و بر آن مبنا مراجع حل اختلاف تشخيص خود را اعلام مي‎نمايند. بنابراين مراجع حل اختلاف نمي‎توانند به اين بهانه رسيدگي را منوط به تعيين تكليف دعوي كيفري در دادگاه كنند و حق كارگر را محبوس نمايند. ضمناً مراجع حل اختلاف در مقام تشخيص حقوق ناشي از روابط كار هستند نه كشف آن و نه انطباق خواسته با قانون و چنانچه در اثر عمل مجرمانه خسارتي به طرف اختلاف وارد آيد پس از تعيين خسارت از سوي دادگاه برابر قوانين مربوط با نظر دادگاه مي‎توان تهاتر كرد. پس ماده 30 آيين‎نامه خلاف اصول 4 و 46 و 57 و 61 قانون اساسي مي‎باشد. 11ـ مواد 26 و 35:  از اهداف ايجاد ساختار سه جانبه‎ي مراجع حل اختلاف مقبول و موجه نمودن آراء مراجع حل اختلاف در نزد طرفين اختلاف است زيرا حضور نماينده صنفي كارگر يا كارفرما در مراحل رسيدگي اطمينان خاطر را در طرفين به لحاظ جلوگيري از تضييع حقوق صنفي آنان ايجاد مي‎كند. حال اگر تعداد نمايندگان كارگر و كارفرما در مراجع حل اختلاف با هم برابر نباشد اين توازن برهم مي‎خورد و مقصود قانونگذار حاصل نمي‎شود. لذا مواد 26 و 35 آيين‎نامه با مواد 157، 158 و 160 قانون كار مخالف مي‎باشد. 12ـ ماده 36:  از آنجائي كه مراجـع حل اختلاف الزامي براي صـدور آراء مستـدل و مستند ندارند و آراء بر اساس تشخيـص صـادر مي‎شود و ماده 159 قانون كار درخواست تجديدنظرخواهي را مقيد به قيد يا منحصر به جهاتي ننموده است. بنابراين ماده 36 آيين‎نامه خلاف ماده 159 قانون كار مي‎باشد زيرا نمايندگان كارگران و كارفرمايان را مجبور به رعايت تشريفاتي نموده است كه تعريف مشخصي از آن وجود ندارد. 13ـ تبصره ماده 32:  انجام امر ابلاغ به عهده اداره كار و امور اجتماعي است و نظارت بر عملكرد آنها مراجعي غير از هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف است و مراجع حل اختلاف تكليفي براي نظارت بر عملكرد مأمورين دولتي ندارند در چنين حالتي تبصره ماده 32 خلاف ماده 157 قانون كار است. 14ـ ماده 38: نارسا و نامفهوم است. 15ـ ماده 40:  عقد ازدواج اگر برابر موازين شرعي جاري گردد آثار حقوقي و قانوني بر آن مترتب است هر چند ثبت رسمي نگردد. حال در اين ماده پيش‎بيني نشده كه چه مرجعي تشخيص رابطه زوجيت را بر عهده دارد. ضمناً چون اعضاي مراجع حل اختلاف (به غير از نمايندگان دولت) بر مبناي تشخيص خـود اعلام نظر مي‎كنند و هيچ محـدوديت، محظوريـت، جهت يـا قيدي نمي‎تواند نظرات آنهـا را شكل دهـد جز منافع صنفي، بنابراين تبصره يك با توضيحي كه گذشت و تبصره 2 ماده 40 با شرحي كه در بند 12 آمد خلاف اصول 4، 57 و 61 قانون اساسي و ماده 159 قانون كار مي‎باشد. 16ـ ماده 43:  قانونگذار محدوده قانون آيين دادرسي در امور مدني دادگاههاي عمومي و انقلاب را در ماده يك آن تعريف كرده است. لذا قوه مجريه نمي‎تواند توسط آيين‎نامه اجراي آن را به ديگر نهادهاي حكومتي تسري بخشد و انجام آن را الزامي كند. بنابر سطور مذكور ماده 43 آيين‎نامه خلاف اصول 57 و 58 قانون اساسي مي‎باشد. در پايان با ذكر اين نكته لازم كه نظر به ماده 164 قانون كار كه مستند و مجوزي براي تدوين آيين‌نامه مورد بحث قرار گرفته است، معين مي‎كند كه قانونگذار فقط تهيه مقررات مربوط به انتخاب اعضاء و چگونگي تشكيل جلسات مراجع حل اختلاف به مقدماتي چون ابلاغ، هدايت طرفين اختلاف به مرجع حل اختلاف و به طور كلي مقررات شكلي را اجازه داده است و اين موارد غير از چگونگي رسيدگي مي‎باشد و از تهيه و تدوين آيين‎نامه نحوه رسيدگي صحبتي به ميان نياورده است. پس ماده 164 قانون كار نمي‎تواند مستندي براي تدوين آيين‎نامه مورد شكايت باشد. فلـذا خواهشمنـدم با عنـايت به مراتب مذكور نسبت به رسيدگي به خواسته اقدام لازم را مبذول فرماييد. معاون حقوقي و امور مجلس وزارت كار و امور اجتماعي در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 48830 مورخ 1/6/1382 مبادرت به ارسال تصوير معاون تنظيم روابط كار نموده است. در نامه شماره 37289 مورخ 27/5/1382 معاون تنظيم روابط كار آمده است، 1ـ فصل نهم قانون كار مرجع رسيدگي به اختلافات كارگري و كارفرمايي را در صلاحيت هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف به ترتيب مقرر در مواد 157 تا 166 اين قانون قرار داده و ماده 164 آن نيز تهيه مقررات مربوط به چگونگي تشكيل جلسات اين هيأتها را از اختيارات شوراي عالي كار مقرر داشته است كه بايد به تصويب وزير كار و امور اجتماعي برسد. 2ـ آيين‌نامه مورد شكايت در 43 ماده و 26 تبصره تدوين يافته توسط كساني فراهم آمده كه آشنائي و آگاهي كافي از قانون اساسي و قوانين عادي و ساير مقررات مملكتي داشته و انطباق و سازگاري آنها را با مقررات و اصول رسيدگي آيين‎نامه ديده‎اند. 3ـ شاكي مدعي مغايرت مفاد آيين‎نامه با اصول 4، 46، 57، 58، 96، 97، 157، 158، 159، 160، 162، 163 و 170 قانون اساسي مي‎باشد كه مطالعه دقيق اين اصول و انطباق آن با مقررات آيين‎نامه چنين ادعائي را ثابت نمي‎كند. بنابمراتب رد شكايت شاكي مورد تقاضا است. دبير محترم شوراي نگهبان در خصوص ادعاي خلاف شرع بودن مـوادي از آيين‎نامه مورد شكايت طي نامه شماره 13829/30/84 مـورخ 25/8/1384 اعـلام داشته‎اند، موضوع مـواد 14، 15، 16، 23، 24، 21، 22، 27 و 30 و تبصره‎هاي يك و 2 ماده 40 آيين‎نامه رسيدگي و چگونگي تشكيل جلسات هيأتهاي تشخيص حل اختلاف قانون كار، در جلسه مورخ 25/8/1384 فقهاي محترم شوراي نگهبان مطرح شد كه با عنايت به بند 2 از ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري، خلاف موازين شرع شناخته نشد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤساي شعب بدوي و رؤسا و مستشـاران شعب تجديدنظر تشكيـل و پس از بحث و بـررسي و انجـام مشـاوره بـا اكثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.

رأي هيأت عمومي

        الف ـ به شرح نظريه شماره 13829/30/84 مورخ 25/8/1384 فقهاي محترم شوراي نگهبان مواد 14، 15، 16، 23، 24، 21، 22، 27، 30 و تبصره‎هاي يك و 2 ماده 40 آيين‎نامه رسيدگي و چگونگي تشكيل جلسات هيأتهاي تشخيص حل اختلاف قانون كار خلاف موازين شرع شناخته نشده است. بنابراين موردي براي ابطال مواد مذكور در اجراي قسمت اول ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري وجود ندارد. ب ـ ماده 158 قانون كار در كيفيت تركيب هيأت تشخيص و تعداد اعضاء آن مقرر داشته است « هيأت تشخيص مذكور در اين قانون از افراد ذيل تشكيل مي‎شود 1ـ يك نفر نماينده وزارت كار و امور اجتماعي 2ـ يك نفر نماينده كارگران به انتخاب كانون هماهنگي شوراهاي اسلامي كار استان 3ـ يك نفر نماينده مديران صنايع به انتخاب كانون انجمنهاي صنفي كارفرمايان استان» نظر به اينكه تشكيل هيأت تشخيص با عضويت 3 عضو مذكور علي‎الاصول و الزاماً مستلزم مشاركت اعضاء آن هيأت در رسيدگي و تصميم‎گيري و صدور رأي مقتضي، اتفاق يا اكثريت است، قسمت آخر ماده 26 آيين‎نامه مورد اعتراض كه در صورت عدم حصول اتفاق يا اكثريت آراء اعضاء هيأت، نظر نماينده واحد كار و امور اجتماعي محل را به منزله رأي هيأت تشخيص اعلام داشته است خلاف هدف و حكم مقنن در باب تشكيل هيأت تشخيص و رسميت آن با شركت 3 عضو و اعتبار تصميمات و آراء آن هيأت است. ج ـ حسب ماده 160 قانون كار هيأت حل اختلاف كار با عضويت 9 نفر مركب از 3 نفر نمايندگان دولت، 3 نفر نماينده كارگر، 3 نفر نماينده كارفرما تشكيل مي‎شود و ماده 35 آيين‎نامه فوق‎الذكر كه به تجويز ماده 164 قانون كار تنظيم و تصويب شده مقرر داشته است كه « جلسه هيأت حل اختلاف با حضور حداقل 7 نفر از اعضاء رسميت مي‎يابد و آراء آن بـه اتفاق يـا اكثـريت 4 رأي از 7 رأي يا 5 رأي از 9 رأي صـادر مي‎گردد. در صورت تساوي آراء رأي گروهي كه نماينده واحد كار و امور اجتماعي جزء آن است، قاطع خواهد بود» نظر به اينكه حكم مقنن در خصوص تشكيل هيأت حل اختلاف به تعداد فرد از اشخاص ذيصلاح مفهم حداقل حصول اكثريت در صورت عدم اتفاق آراء اعضاء هيأت است و حكم مقنن مبين اعتبار رأي اكثريت اعضاء هيأت مزبور مي‎باشد، بنابراين قسمت اخير ماده 35 آيين‎نامه فوق‎الذكر كه در صورت تساوي آراء رأي گروهي كه نماينده واحد كار و امور اجتماعي جز آن است را قاطع و معتبر اعلام داشته است خلاف حكم و هدف مقنن مي‎باشد. بنابه جهات فوق‎الذكر مادتين 26 و 35 آيين‎نامه مزبور در قسمتهاي فوق‌الاشعار مستنـداً به قسمت دوم مـاده 25 قـانـون ديـوان عـدالت اداري ابطـال مي‎گردد. د ـ نظر به ماده 164 قانون كار مبني بر تجويز تصويب آيين‎نامه مربوط به طرز تشكيل و رسيدگي مراجع حل اختلاف كار و حدود صلاحيت و اختيارات مراجع مزبور در خصوص كيفيت ابلاغ وقت رسيدگي به طرفين اختلاف بر اساس نشاني و مشخصات تعيين شده از طرف آنان و تكليف رسيدگي به دلايل و مدارك طرفين و تشخيص صحت و اعتبار مستندات ابراز شده و يا احراز بي‎اعتباري و عدم تأثير آنان در دعوي مطروحه و همچنين لزوم تعليق رسيـدگي به منظـور ظهـور نتيجه قطعـي امر كيفري مطـروحه در مراجـع قضـائـي مؤثر در سرنوشت اختلاف كارگر و كارفرما و اينكه مراد از اشخاص ذينفع در ماده 3 آيين‎نامه مورد اعتـراض كارگر و كارفرمـا و يا قـائـم‌مقـام قانـونـي آنـان است و تسري و تعميـم آن به بستانكاران افراد مزبور محمل قانوني ندارد، مواد 3، تبصره 3 ماده 7، 11، 12، 14، 15، 16، 21، 22، 23، 24، 27، 30 تبصـره ماده 32، 36، تبصـره‎هاي يك و 2 ماده 40 و 43 مغايرتي با قانون ندارد.

هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ معاون قضائي ديوان عدالت اداري ـ مقدسي‎فرد