آرا ديوان عدالت اداری

رأي شماره 668  هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص   ابطال بخشنامه‎هاي شماره51/5017 ‏مورخ 23/6/1382 و 29663 مورخ 24/7/1382 اداره كل دفتر فني مميزي سازمان جنگلها و مراتع و ‏اداره كل منابع طبيعي استان فارس

‏        تاريخ: 19/9/1385‏
‏        شماره دادنامه: 668‏
‏        كلاسه پرونده: 83/170‏
‏        مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.‏
‏        شاكي: آقاي محمدحسن جليلي.‏
‏        موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه‎هاي شماره51/5017 مورخ 23/6/1382 و 29663 مورخ ‏‏24/7/1382 اداره كل دفتر فني مميزي سازمان جنگلها و مراتع و اداره كل منابع طبيعي استان فارس.‏
‏        مقدمه: شاكي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، اداره كل دفتر فني مميزي اراضي سازمان ‏جنگلها و مراتع و آبخيزداري ضمن بخشنامه شماره 51/5017 مورخ 24/6/1382 و به تبع آن اداره كل ‏منابع طبيعي استان فارس ضمن بخشنامه شماره29663 مورخ24/7/1382 به ادارات تابعه دستور داده‎اند كه ‏از رسيدگي به پرونده‎هائي كه در اجراي ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي در هيأتهاي مقرر در ‏قانون مزبور مطرح است و در محدوده قانوني شهرها و حريم روستاها قرار گرفته خودداري و قرار عدم ‏صلاحيت صادر نمايند و اگر در اين خصوص نيز رأيي صادر گرديده آن آراء ملغي و گواهيهاي صادره ‏مستند به آن كان لم يكن گردد. دستورالعمل مزبور به جهات زير خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات ‏مقامات امضاءكننده آن مي‎باشد: 1ـ به موجب رأي وحدت رويه شماره29 مورخ14/4/1376 كه مستند آن ‏ماده 20 قانون ديوان عدالت اداري براي شعب ديوان و ساير مراجع مربوط و از جمله هيأت ماده واحده در ‏موارد مشابه لازم‎الاتباع و در حكم قانون است تنها مرجع صالح براي رسيدگي به مطلق اعتراضات به اجراي ‏ماده 56 قانون جنگلها و مراتع را فارغ از محل وقوع آنها اعم از داخل يا خارج از محدوده شهرها هيأت ‏مقرر در ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده 56 قانون جنگلها و مراتع بوده ‏بنابراين مقامات اداري سازمان جنگلها و مراتع قانوناً مجاز به لغو اين رأي و عدم متابعت و يا عدم پذيرش از ‏آن نبوده و در نتيجه دستورالعملهاي مزبور به لحاظ مخالف صريح با رأي لازم‎الاتباع مزبور خلاف قانون و ‏خارج از حدود اختيارات امضاءكننده بخشنامه‎ها است. كما اينكه تا وقتي كه آراء هيأتهاي مزبور از طرق ‏قانوني نقض نشده باشد مراجع اداري حق ندارند گواهيهاي مستند به آن را كان لم يكن اعلام نمايند. 2ـ صدور ‏دستور الغاء آراء صـادره توسط هيأتهـاي مقرر در مـاده واحده قانون تعيين تكليف اراضـي اختلافي و يـا اعلام ‏الغاي آن خلاف قانون است زيرا رأي هيأت صرفاً توسط دادرسي كه رياست هيأت را هم عهده‎دار است بوده ‏بنابراين لغو آن توسط مراجع اداري مغاير با ماده 8 قانون آيين دادرسي مدني و خارج از حدود اختيارات ‏مراجع اداري است. 3ـ تعيين تكليف براي قاضي هيأت مبني بر صدور قرار عدم صلاحيت در مورد ‏پرونده‎هاي مطروحه در آن هيأتها هم خلاف قانون و هم خارج از حدود اختيار امضاءكننده بخشنامه‎ها است. ‏بنابه جهات معروض ابطال بخشنامه‎هاي مورد شكايت مورد تقاضا است. مديركل دفتر حقوقي سازمان جنگلها ‏و مراتع و آبخيزداري در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 4/18/924 مورخ 18/6/1383 اعلام ‏داشته‎اند، 1ـ مطابق ماده 56 قانون حفاظت و بهره‏‎برداري از جنگلها و مراتع كشور مصوب 1346 مطلق ‏اعتراضات نسبت به اجراي مقررات ملي شدن در كميسيون مذكور در اين ماده رسيدگي و آراء صادره از اين ‏كميسيون قطعي محسوب مي‎گرديد. از سال1360 و با تصويب قانون اراضي شهري و متعاقباً قانون زمين ‏شهري مصوب 1366 و براساس ماده 10 اين قانون، اراضي دولتي داخل محدوده و حوزه استحفاظي شهرها ‏تحت اختيار و تصدي سازمان زمين شهري قرار گرفت و بر همين اساس و با توجه به تصويب آيين نامه ‏اجرائي قانون زمين شهري و طبق ماده 20 اين آيين‏‎نامه قانونگذار صراحتاً اراضي منابع ملي را كه داخل ‏محدوده قرار گيرد از تصدي سازمان جنگلها و مراتع خارج و در اختيار وزارت مسكن و شهرسازي قرار ‏داد. فلذا در زماني كه قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي در سال 1367 تصويب گرديد با عنايت به خروج ‏تصدي سازمان جنگلها و مراتع نسبت به اراضي داخل محدوده، نتيجتاً صدر ماده واحده قانون فوق الذكر ‏صرفاً اعتراضات اشخاص نسبت به اراضي خارج از محدوده شهرها و حريم روستاها را مورد پذيرش ‏كميسيون قرار داده و با توجه به صراحت قانوني، اراضي داخل محدوده مشمول قانون تعيين تكليف نبوده و ‏بالتبع رسيدگي به اعتراضات اين قبيل از اراضي خارج از صلاحيت كميسيون دانسته شده است. 2ـ از آنجائي ‏كه قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي در تاريخ 22/6/1367 به تصويب مجلس رسيده و در صدر اين قانون ‏صرفاً اراضي خارج از محدوده را مشمول اعتراض دانسته بنابراين اين نتيجه منطقي استنباط مي‎گردد كه ‏اولاً: اراضي منابع ملي كه در تاريخ تصويب اين قانون (22/6/1367) داخل محدوده بوده مشمول قانون ‏موصوف نمي‎گردد و اعتراض نسبت به اين اراضي قابليت رسيدگي ماهوي ندارد و اجراي مقررات نسبت به ‏آن يا آراء سابق كميسيون ماده 56 قطعي است. ثانياً: اراضي كه در تاريخ تصويب اين قانون خارج از محدوده ‏بوده لكن بعد از اين تاريخ داخل محدوده قرار گرفته همچنان مشمول قانون بوده و اعتراضات نسبت به آن در ‏كميسيون ماده واحده قابليت رسيدگي ماهوي را دارد. 3ـ بخشنامه مورد شكايت نيز از مفاد بندهاي يك و 2 ‏فوق خارج نبوده و نيست بلكه مفاد آن دقيقاً منطبق با مباحث پيشين و منطوق صدر قانون تعيين تكليف اراضي ‏اختلافي مي‎باشد. 4ـ بخشنامه مورد اعتراض با رأي وحدت رويه شماره29 مورخ 14/6/1376 نيز در تضاد ‏و تغاير نمي‎باشد زيرا مطابق رأي وحدت رويه موصوف كليه پرونده‎هاي مربوط به اعتراض به اجراي ‏مقررات ملي شدن از ديوان عدالت اداري به كميسيون ماده واحده ارسال مي‎گردد و كميسيون موظف به ‏رسيدگي به مطلق اعتراضات مي‎باشد. در حال حاضر نيز كليه اعتراضات وارده به كميسيون مورد پذيرش ‏قرار مي‎گيرد و در دبيرخانه كميسيون به ثبت مي‎رسد. لكن از حيث حقوقي استنباط اين سازمان آن است كه با ‏توجه به صدر ماده واحده قانون تعيين تكليف و با جمع اين قانون با رأي وحدت رويه مورد اشاره، پس از ثبت ‏و پذيرش اعتراض، كميسيون ماده واحده وارد رسيدگي شكلي شده و نسبت به اراضي كه در تاريخ تصويب ‏قانون (22/6/1367) داخل محدوده بوده‎اند به اعتبار قطعي بودن آراء كميسيون ماده56 و عدم تصدي ‏سازمان جنگلها و مراتع نسبت به اراضي داخل محدوده اعتراضات رد مي‎شود. بخشنامه مورد شكايت نيز ‏بيش از اين حكايتي ندارد تا آن را معارض با قانون يا رأي وحدت رويه دانست. لازم به ذكر است كه اخيراً ‏نيز رأي وحدت رويه‎اي به شماره 713 مورخ 17/12/1382 موضوع پرونده كلاسه 82/295 از آن هيأت ‏عمومي صادر گرديده كه مفاداً مويد صحت بخشنامه‎هاي اصداري از حيث خروج تصدي‎گري سازمان جنگلها ‏و مراتع نسبت به اراضي داخل محدوده استحفاظي مستنداً به مواد 10 و 20 قانون و آيين‏‎نامه اجرائي زمين ‏شهري مي‎باشد كه با توجه به مؤخرالصدور بودن رأي وحدت رويه اخيرالذكر نسبت به رأي وحدت رويه ‏شماره29 مورخ 14/6/1376 تاييدي بر صحت بخشنامه‎هاي مورد شكايت خواهد بود. علاوه بر مراتب فوق ‏از نقطه نظر حقوقي، با توجه به اينكه مطابق اين قانون رأي قاضي ملاك عمل و لازم‎الاجراء مي‎باشد، ‏بنابراين پس از پذيرش مطلق اعتراضات، تصميم گيرنده اصلي نسبت به اعتراضات اعم از رسيدگي شكلي و ‏يا ماهوي قاضي كميسيون بوده و بر اين مبنا نامه‎هاي صادره از سوي سازمان (به ‏‎جهت استقلال شخصيت ‏حقوقي كميسيون ماده واحده) بـراي قاضي ‏‎كميسيون تعيين تكليف نمي‎نمايد و نهايتاً اين قاضي كميسيون است ‏كه مطابق نظر نهائي خود تصميم‌گيري مي‎نمايد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فـوق با حضور ‏رؤساي شعب بدوي و رؤساء و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بـررسي و انجام مشاوره با ‏اكثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد:‏

رأي هيأت عمومي

‏        با عنايت به مدلول دادنامه شماره 29 مورخ 14/4/1376 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه در مقام ‏ايجاد وحدت رويه انشاء شده، عمومات ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده ‏‏56 قانون جنگلها و مراتع مصوب 1367 به ويژه تبصره‏‎هاي 2 و 5 قانون مزبور مبين سلب صلاحيت ديوان ‏در رسيدگي به اعتراض نسبت به آراء قطعي كميسيون ماده56 قانون جنگلها و مراتع كشور فارغ از محل ‏وقوع اراضي مزبور است و قانونگذار به شرح ماده واحده مزبور رسيدگي به اعتراض اشخاص نسبت به ‏آراء كميسيون ماده56 را در صلاحيت هيأت مقرر در ماده واحده قانون فوق‏‎الاشعار و صدور حكم مقتضي را ‏در صلاحيت اختصاصي مقام قضاء قرار داده است. نظر به مراتب فوق‌الذكر و اينكه تشخيص صلاحيت ‏مراجع قضائي و شبه قضائي در انجام وظايف محوله علي‎الاصول به عهده مراجع مزبور است و تعيين تكليف ‏براي مقام قضا و آراء و احكام او جز از طريق مقنن مداخله در امر استقلال قوه قضائيه و مغاير قانون است، ‏بنابراين بخشنامه‎هاي شماره 51/5017 مورخ 23/6/1382 سازمان جنگلها و مراتع و آبخيزداري و ‏شماره29663 مورخ 24/7/1382 اداره كل منابع طبيعي استان فارس كه به تبع آن صادر شده است خلاف ‏قانون و خارج از حدود اختيارات قوه مجريه و وضع مقررات دولتي تشخيص داده مي‎شود و مستنداً به قسمت ‏دوم ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‏‎گردد.‏

هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
معاون قضائي ديوان عدالت اداري ـ مقدسي‎فرد