آرا ديوان عدالت اداری

رأي شماره 478 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص ابطال بخشنامه‎هاي شماره6723/د مورخ 23/11/1372، شماره 12596/42/2 مورخ 7/8/1374 و  شماره هـ/84/155 
 
     
     
شماره 2676/22 مورخ26/4/1378 سازمان مديريت و برنامه‎ريزي کشور و تصويب‎نامه شماره 12024/ت20774 مورخ 29/3/1379 هيأت وزيران

        تاريخ: 21/7/1387 
        شماره دادنامه: 478 
        کلاسه پرونده: 84/155
        مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
        شاكي: آقاي حميدرضا فيض اللهي.
        موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه‎هاي شماره6723/د مورخ 23/11/1372، شماره 12596/42/2 مورخ 7/8/1374 و شماره 2676/22 مورخ 26/4/1378 سازمان مديريت و برنامه‎ريزي کشور و تصويب‎نامه شماره 12024/ت20774 مورخ 29/3/1379 هيأت وزيران.
        مقدمه: شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، هيأت وزيران و سازمان امور اداري و استخدامي کشور به منظور اجراي ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370 اقدام به وضع مقرراتي نموده‎اند که علاوه بر مغايرت قانوني باعث ايجاد تبعيض در کيفيت صدور احکام کارگزيني کارکنان مشمول داراي شرايط و وضعيت کاملاً مشابه شده‎اندکه براي پرهيز از مغايرت و دوگانگي لازم است ابطال گردند.1ـ قانون نظام هماهنگ پرداخت به موجب ماده 19 آن از تاريخ 1/1/1371 لازم الاجراء و به موجب ماده 22 کليه قوانين و مقررات مغاير با آن لغو شده است. آيين‎نامه  اجرائي قانون نيز متعاقباً تصويب و به دستگاههاي مشمول قانون ابلاغ گرديد. ليکن متاسفانه در ماده 16 اصلاحي آيين‎نامه اجرائي قانون که مربوط به نحوه  اجراي ماده 8 قانون  مي‎باشد از کلمه همترازي استفاده شده است در حالي که به صراحت ماده 8 قانون، هدف قانونگذار صرفاً اضافه کردن مبالغي متناسب با افزايش حقوق و فوق‎العاده شغل اعضاي هيأت علمي به حقوق و فوق‎العاده شغل کارکنان مشابه آنها در دستگاههاي دولتي بوده است نه همترازي و چون کاربرد اين واژه مفهوم ديگري را القاء مي‎کند که مورد نظر قانونگذار نمي‎باشد، لذا حذف آن از ماده 16 ضروري به نظر مي‎رسد. 2ـ به‌موجب ماده 16 آيين‎نامه اجرائي فوق‎الذکر نحوه اجراي ماده 8 قانون در خصوص مشمولين و به‌اصطلاح نحوه همترازي بر اساس دستورالعمل که به پيشنهاد سازمان امور اداري و استخدامي تهيه و به تصويب شوراي حقوق و دستمزد مي‎رسد خواهد بود و دستورالعمل مذکور نيز در سال 1372 توسط سازمان تهيه و به موجب بخشنامه شماره 6723/د مورخ 23/11/1372 به دستگاههاي مشمول قانون ابلاغ گرديد و احکام کارگزيني بسياري از مشمولين ماده 8 از جمله مديران و کارکنان سازمان مديريت با رندي خاص منطبق با همين بخشنامه صادر و حقوق آنها پرداخت مي‎شود. عليرغم آنکه اين بخشنامه براي اجراي ماده 8 کفايت مي‎نمود و از همه مهمتر در خصوص عده کثيري اجراء شده بود، سازمان با علم به اين مطلب که تغيير بخشنامه سابق باعث دوگانگي در اجراي قانون مي‎گردد، در سالهاي 1373، 1374، 1375 و 1378 اقدام به صدور بخشنامه‎ها و دستورالعملهاي ديگري نمود که هر کدام شرايط و ضوابط و نحوه اجراي ماده 8 را تغيير داده است. به عنوان مثال ضوابط و روش تعيين حقوق و فوق‎العاده شغل مشمولين ماده 8 مندرج در مواد 4 و 5 دستورالعمل ضميمه بخشنامه 6723/د مورخ 23/11/1372 متفاوت با ماده 5 بخشنامه 12596/42/2 مورخ 7/8/1374 است. به موجب بند 2 ماده 5 بخشنامه سابق يک فوق ليسانس با 12 سال سابقه قابل قبول در گروه 12 همتراز استاديار تلقي شده است در حالي که در بخشنامه‎هاي بعد از جمله بخشنامه اخيرالذکر، همين فوق ليسانس با همين شرايط عيناً مشابه با (16) سال سابقه آنهم در گروه (14) همتراز مربي است نه استاديار لذا براي ايجاد وحدت روش اجرايي و جلوگيري از تعبيض نارواي منتفي شده در قانون اساسي و اجراي قانون نظام هماهنگ لازم است بخشنامه شماره 12596/42/2 مورخ 7/8/1374 و اصلاحيه‎هاي بعدي آن از جمله بخشنامه 2676/11 مورخ 26/4/1378 که اجراي ماده 8 را ناهماهنگ نموده‎اند، ابطال گردد. 3ـ در ماده 4 دستورالعمل بخشنامه شماره 6723/د مورخ 23/11/1372 از واژه « مابه‎التفاوت» (تفاوت تطبيق همترازي) استفاده شده که نه تنها مجوز قانوني نداشته بلکه با توجه به تعريف مابه‎التفاوت و تفاوت تطبيق در ماده 135 قانون استخدام کشوري همچنين تبصره 5 ماده 3 و ماده 17 قانون نظام هماهنگ پرداخت که معناي کاملاً متفاوتي را القاء نموده است، استفاده از اين واژه و درج آن در احکام کارگزيني مشمولين ماده 8 خلاف منطق و قانون به نظر مي‎رسد. لذا حذف عنوان مابه‎التفاوت همترازي از ماده 4 دستورالعمل ياد شده و همچنين اصلاحات بعدي آن از دستورالعمل 2676/11 مورخ 26/4/1378 و احکام کارگزيني مشمولين ماده 8 قانون مورد تقاضا است. مشاور معاونت حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه شماره 44079 مورخ 10/5/1385 و ضمن ارسال تصوير نامه شماره 58150/1604 مورخ 30/5/1384 سازمان مديريت و برنامه‎ريزي کشور اعلام داشته‎اند، در خصوص درج عبارت « تفاوت تطبيق» در تصويب‎نامه و بخشنامه‎هاي مورد ايراد، نظر ديوان را به رأي هيأت عمومي ديوان در دادنامه شماره163 الي 165 مورخ 21/3/1385 معطوف مي‎دارد. در نامه مديرکل دفتر حقوقي و دبيرخانه هيأت عالي نظارت سازمان مديريت و برنامه‎ريزي کشور آمده است، هدف قانونگذار از ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت بنا به اظهار شاکي صرفاً اضافه کردن مبالغي به حقوق و فوق‎العاده شغل کارکنان دولت نبوده است، بلکه هدف پرداخت 80 درصد حقوق و فوق‎العاده شغل کارکنان داراي مدرک تحصيلي فوق ليسانس و دکتري که تصدي مشاغل آموزشي و مطالعاتي و تحقيقاتي را بر عهده داشته و همچنين در مراکز و واحدهاي آموزشي، مطالعاتي و تحقيقاتي فعاليت داشته‎اند با پايه حقوق اعضاي رسمي هيأت علمي دانشگاه‎ها و مؤسسات آموزش عالي بوده است و مابه‎التفاوتي که به اين طريق شامل کارکنان مشمول مي‎گردد در احکام کارگزيني آنان تحت عنوان مابه‎التفاوت همترازي قيد گرديده است که کاملاً مطابق قانون مي‎باشد و در اين خصوص عين حقوق و فوق‎العاده شغل و نيز مراتب اعضاي هيأت علمي به کارکنان مشمول ماده 8 اعطا نمي‎گردد، بلکه حقوق و فوق‎العاده شغل آنان با حقوق و فوق‎العاده شغل اعضاي هيأت علمي همتراز مي‎گردد. 2ـ اجراي هر قانون و مصوبه‌اي در عمل موجب شناخت مشکلات، نقايص و نارسايي‎ها مي‎گردد که ممکن است منجر به صدور مصوبه، بخشنامه يا دستورالعمل‎هاي جديد گردد که اين موضوع در مورد کارکنان مشمول همترازي ماده 8 نيز صادق بوده است و در اين خصوص پس از اجراي دستورالعمل اوليه بخشنامه‎هاي ديگري که اشکالات و نارسايي‎هاي دستورالعمل اوليه را اصلاح نموده بود، صادر گرديد و واضح است که مفاد بخشنامه‎هاي جديد عطف بماسبق نمي‎گردد. 3ـ تغيير تاريخ اجراي دستورالعمل اوليه نيز از 28/12/1373 به 1/1/1371 در مورد مشمولين ذيربط براساس رأي شماره 222 مورخ 16/1/1375 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بوده است. هيأت عمومي ديوان در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل در تاريخ فـوق تشکيل و پس از بحث و بـررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور رأي مي‎نمايد.

رأي هيأت عمومي

        الف ـ حکم مقرر در ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب شهريور مـاه 1370 در مقام تعيين حقوق و فوق‎العاده شغل مشمولين ماده مذکور انشاء شده است که پس از محاسبه و تعيين آنها بر اساس ضوابط مربوط به ترتيب واجد عناوين حقوق و فوق‎العاده شغل بوده و با همين عناوين بايد در احکام استخدامي قيد و منعکس شود. بنابراين اطلاق مابه‎التفاوت به افزايش حقوق و فوق‎العاده شغل در اجراي ماده مذکور در احکام استخدامي که موثر در کيفيت احتساب مزاياي استخدامي مبني بر ميزان حقوق و فوق‎العاده شغل است، خلاف حکم مقنن تشخيص داده مي‎شود و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ماده يک و بند يک ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 عبارت «...ميزان افزايش ناشي از اجراي اين دستورالعمل نسبت به جمع حقوق و افزايش سنواتي و فوق‎العاده شغل مربوط تحت عنوان مابه‎التفاوت در حکم کارگزيني مشخص مي‎گردد.» از متن ماده 4 دستورالعمل اجرائي ماده 8 قانون فوق الاشعار ابطال و حذف مي‎شود. ب ـ با توجه به معني و مفهوم واژه مرکب همترازي در اصطلاح حقوق اداري که مبين ايجاد تساوي و برابري حقوق و فوق‎العاده شغل مشمولين ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت با حقوق و فوق‎العاده شغل اعضاي هيأت علمي دانشگاهها به کيفيت مقرر در قانون و با رعايت ضوابط اجرائي مربوط است، ماده 16 آيين‎نامه اجرائي قانون از جهت استعمال واژه مذکور مغايرتي با قانون ندارد. ج ـ نظر به اينکه مفاد بخشنامه شماره 6723 مورخ 22/11/1372 در مقام ابلاغ دستورالعمل اجرائي ماده 8 قانون فوق‎الذکر مصوب شوراي حقوق و دستمزد به کليه واحدهاي دولتي تنظيم شده است و في‎نفسه متضمن وضع قاعده آمره‎اي نيست، بنابراين از مصاديق مقررات دولتي محسوب نمي‎شود و قابل رسيدگي و امعان نظر در هيأت عمومي ديوان نمي‎باشد. د ‌ـ همانطور که در دادنامه‎هاي شماره 507 و 506 مورخ 6/10/1383 هيأت عمومي ديوان تصريح شده تعيين شرايط و ضوابط مربوط به همترازي وضعيت استخدامي مشمولين ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت از حيث پايه و مرتبه با اعضاي هيأت علمي دانشگاه‎ها به شرح ماده 16 آيين‎نامه اجرائي قانون مذکور به تصويب شوراي حقوق و دستمزد رسيده است و اعتراض نسبت به بخشنامه 12596/42/2 مورخ 7/8/1374 غير موجه اعلام شده است، بنابراين موردي براي رسيدگي و اتخاذ تصميم مجدد نسبت به همان مصوبه وجود ندارد و اعتراض شاکي در اين باب مشمول مدلول دادنامه فوق‎الذکر است. هـ ـ مفاد بند 3 بخشنامه شماره 2676/11 مورخ 6/4/1378 که مبين اجراي ماده 8 قانون از تاريخ 1/1/1371 و دستورالعمل اصلاحي مربوط از 1/1/1378 است با توجه به ماده 19 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و اختيارات مراجع ذيصلاح در تدوين شرايط و ضوابط اجرائي ماده فوق‎الذکر مغايرتي با قانون ندارد.



  
 
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضائي ديوان عدالت اداري ـ رهبرپور