آرا ديوان عدالت اداری

تاريخ 29/8/69                                  شماره دادنامه 191-189    كلاسه پرونده 67/33-68/4

                  راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري
    اولا: هرچندترتيب وطريقه اصولي ومنطقي تهيه وتنظيم ضوابط لازم و آئيننامه هاي موضوع بند(1) ماده 25 وتبصره ذيل ماده 16وماده 32 و تبصره هاي 2 و 3 از ماده 35 وماده 39 قانون نظام صنفي همان است كه دراختيار بندها و تبصره ها و مواد يادشده پيش بيني ومقررگرديده امابه دليل اختيارات و صلاحيت هاي وسيعي كه درقانون نظام صنفي براي هيئت عالي نظارت پيش بيني شده و با عنايت به جنبه طريقيت تهيه وتنظيم ضوابط وآئيننامه هاو موضوعيت تصويب آنهالهذااساس تصويب تصويب ضوابط وآئيننامه هاي موردشكايت توسط هيئت عالي نظارت خلاف   قانون ياتجاوزازحدود اختيارات شناخته نشد.ثانيا:نظربه اينكه ماده 23 ضوابط لازم براي صدور پروانه كسب دراتحاديهاي صنفي موضوع بند (1) ماده 25 قانون نظام صنفي به اين عبارت :"صاحبان پروانه كسب درمواردذيل مي توانندجهت اداره واحدصنفي خوداقدام به معرفي مباشر واجد شرايط فردي مندرج دراين ضوابط نمايد:
 الف - كهولت سن و ازكارافتادگي
 ب - معلوليت و نقص عضوج  صاحبان پروانه آن دسته ازواحدهاي صنفي كه برابر موازين شرعي وقانوني وعرفي نمي توانندشخصاعهده دارامور مربوطه باشند."
با اطلاق ماده 2 قانون نظام صنفي كه مقررمي دارد:"..خواه شخصايابا مباشرت ديگران محل كسبي داير و يا وسيله كسبي فراهم كند...."
مغايراست و باعنايت به اين امركه بموجب آئيننامه ودستورالعمل وضوابط نمي توان دايره شمول قانون راتوسعه داد يا تضييق نمود هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مستندابه ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ماده 23 قانون فوق الاشعارراابطال مي نمايد.
ثالثا: تبصره 1 ازماده 1 و ماده 6 و ماده 25 و ماده 26 ضوابط لازم براي صدورپروانه كسب دراتحاديه هاي صنفي موضوع بند (1) ماده 25 قانون نظام صنفي مخالف قانون شناخته نشد.
رئيس هيئت ديوان عدالت اداري - سيدابوالفضل موسوي تبريزي

* سابقه *
شماره ه/68/4                                     13/11/1369
تاريخ 29/8/69     شماره دادنامه 191-189    كلاسه پرونده 67/33-68/4

مرجع رسيدگي :هيئت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي :شوراي مركزي اصناف تهران ،مجمع اموصنفي تهران
طرف شكايت :هيئت ع الي نظارت (مستقردروزارت بازرگاني )
موضوع شكايت وخواسته :ابطال پنج فقره آئيننامه اجرائي قانون نظام صنفي وبالاخص آئيننامه ضوابط صدورپروانه كسب مصوب 5/7/66هيئت عالي نظارت .
مقدمه :الف - دفترحقوقي شوراي مركزي اصناف تهران دردادخواست تقديمي اعلام داشته اند:برابرانص صريح بنديك ذيل ماده 25قانون نظام صنفي مصوب 13/4/59اساساآئيننامه ضوابط صدورپروانه كسب بايستي قبلاتوسط هراتحاديه تهيه گرددوسپس ازطريق مجمع امورصنفي به هيئت عالي نظارت ارسال گردد.چنانچه درمقام تدوين آئيننامه شيوه منصوص قانوني موردعمل واقع نگرددآئيننامه تصويبي بجاي اينكه بتواندباري ازدوش اتحاديه هاو اصناف برداشته ومشكلات آنهاراحل نموده ياتقليل دهد.اخيراكميسيون هيئت عالي نظارت بدون ملاحظه ترتيبات قانوني اقدام به تدوين وتصويب آئيننامه تحت عنوان آئيننامه ضوابط صدورپروانه كسب رانموده وضمن ارسال نسخه اي ازآن به اتحاديه هاخواستاراجراي آن گرديده است .اساسايكي ازاصلي ترين وظائف هراتحاديه صدورپرونه كسب مي باشدوضرورت صدور پروانه كسب توسط اتحاديه ازمنطوق شق 2ماده 14قانون نظام صنفي نيزافاده مي گرددباتوجه به اين جهات تبصره يك ماده يك آئيننامه به دليل مغايرت باقانون نظام صنفي مستحق ابطال است .ضمناتبصره مزبوربااصل بيست وهشتم قانون اساسي نيزمغايراست .عبارت "درصورتي كه كميسيون نظارت تشكيل واحدهاي مذكورراضروري بداند"مندرج درماده 6آئيننامه مزبورنيزمغايربا موازين قانون نظام صنفي وقانون اساسي است وحذف عبارت مزبورنيزمورد استدعااست .قانونگذاردرماده 2قانون نظام صنفي اختياراستفاده ازهرفرد صنفي ازمباشررابه اطلاق برگزارنموده وبادرنظرگرفتن اين اصل كه هركس مي تواندجهت انجام هرامري كه شخصامي تواندانجام دهدبه ديگري نيزنيابت دهدوهم چنين بادرنظرگرفتن اين امركه استفاده ازمباشردرواقع همان تفويض حق اداره واحدصنفي (نيابت وياوكالت )به شخص غيرمي باشدلذاماده 23 آئيننامه كه مفادانافي جهات قانوني فوق مي باشدمستحق ابطال مي باشد.ماده 26آئيننامه مورداشاره بدون درنظرگرفتن ترتيبات مقرردرشق يك ماده 25 قانون نظام صنفي بدون اينكه كسب نظراتحاديه ،اختياراتي راكه اتحاديه ها بايستي دروضع آنهاذي مدخل باشندراسابه كميسيون نظارت احاله نموده است . لذالغوماده 26آئيننامه مورداستدعااست .بنديك  ماده 25قانون نظام صنفي ناظربراحاله اختيارتصويب انواع پروانه هاي كسب به هيئت عالي نظارت مي باشدلذاماده 25آئيننامه موردبحث كه مفاداحاكي ازوضع ترتيباتي خلاف ترتيب قانوني فوق الذكردررابطه بااختيارتعيين شكل پروانه هامي باشدبديم معني كه اختياراتحاديه دررابطه باانتخاب شكل پروانه كسب راسلب نموده مستحق ابطال مي باشد.مديركل اموراصناف و بازرگانان ودبيرهيئت عالي نظارت درپاسخ به شكايت مذكورطي نامه شماره 20067-17/5/69اعلام داشته است :
1- حسب قانون نظام صنفي تصويب نامه اجرائي قانون مذكوردرصلاحيت هيئت عالي نظارت قراردارد.2- درهنگام تصويب آئيننامه درتاريخ 10/10/62واصلاح آن درتاريخ 5/7/66نظرات مختلف ازاتحاديه هاي صنفي ذيربط اخذوپيشنهادلازم ازطريق كميته امورصنفي به دبيرخانه هيئت عالي نظارت ارسال گرديده است .
3- سياست گذاري وتعيين خط مشي دراموراصناف  ايجاب مي نمايدكه هيئت عالي نظارت برسازمانهاي صنفي كشوردرمواردمقتضي ودربررسي و تصويب آئيننامه اجرائي قانون نظام صنفي مواردمشخصي راجهت تشكل ونظام اصناف تعيين نمايددرهمين حال مجلس شوراي اسلامي درسال 1368نسبت به اصلاح قانون موصوف اقدام نمودكه پس ازتائيدشوراي محترم عالي نگهبان موارد قانوني درحال حاضرمجري مي باشداعم مواردي كه درقانون نظام صنفي ملحوظ گرديده عبارتست ازالف  ماده 13قانون نظام صنفي هيئت عالي نظارت را بالاترين مرجع براموراصناف كشورقلمدادمي نمايد.
ب - تبصره 3ماده 14قانون مقررمي دارد"كميسيون نظارت درهرشهر موظف است براساس امكانات وبه منظوررعايت مصالح عمومي وحفظ حقوق ديگران درابتداي هرسال براساس خط مشي تعيين شده ازسوي هيئت عالي نظارت تعدادواحدهاي موردنيازهرصنف درهرشهررامشخص وجهت صدورپروانه كسب به اتحاديه هاي صنفي مربوط ابلاغ نمايد."ج -دربند8ماده 54 قانون نظام صنفي ازوظايف هيئت عالي نظارت آمده است "تعيين خط مشي كلي درخصوص صدورپروانه كسب ويكنواخت كردن شكل پروانه كسب درسطح كشور."د-تبصره ماده 54 مقررمي داردكليه سازمانهاي صنفي كه بموجب اين قانون مكلف به تهيه آئيننامه وارسال آن به هيئت عالي نظارت مي باشندموظفندحداكثرظرف سه ماه نسبت به تدوين آئيننامه وارسال آن به هيئت مذكوراقدام نماينددر غيراين صورت وزراي هيئت عالي مي توانندراسانسبت به تهيه وتصويب آئيننامه هاي موردلزوم اقدام ومراتب راجهت اجراءبه سازمانهاي صنفي كشورابلاغ نمايندوتغييرات بعدي آئيننامه توسط وزراي هيئت عالي نظارت انجام مي گردد.
ه- برحسب مصوبه 13/12/68مجلس شوراي اسلامي فصل ششم قانون سابق به همراه مواد46و47آن درارتباط باشوراي مركزي اصناف ووظايف آن حذف گرديدوكليه شوراهاي مركزي اصناف درسراسركشورمنحل اعلام گرديده اند.ب - مجمع امورصنفي تهران طي دادخواست اعلام داشته اندهيئت عالي نظارت متن آئيننامه اي راتهيه وبه تصويب رسانده وعليرغم دستورقانونگذاربصورت متحدالشكل براي سطح كشورارسال داشته اندكه مورداعتراض واقع وبشرح زير مطرح مي نمايد:1-آئيننامه موضوع بند1ماده 25درخصوص تهيه وتنظيم ضوابط لازمه براي صدورپروانه صنفي ازوظايف واختيارات اتحاديه مركزي يا اتحاديه صنفي است وبايدپس ازتدوين جهت بررسي به مجمع امورصنفي ارسال وبه تصويب هيئت عالي نظارت برسدليكن درتدوين وتنظيم آئيننامه مزبور راسادبيرخانه هيئت عالي نظارت آئيننامه اي به تصويب رسانده وبراي كليه اتحاديه هاصنفي درسطح كشورارسال داشته كه فاقدوجاهت قانوني است 2-آئينامه موضوع تبصره ذيل ماده 16قانون بايدتوسط وزارت كاروامور اجتماعي ووزارت بازرگاني ووزارت آموزش وپرورش ومجمع امورصنفي تهيه وبه تصويب هيئت عالي نظارت برسدبنابراين آئيننامه مذكورچون مجمع امورصنفي درتهيه وتنظيم آن دخالتي نداشته برخلاف قانون مي باشد.3- آئيننامه اجرائي تبصره 2و3ماده 35قانون بايدازطرف وزارت بازرگاني و وزارت كارواموراجتماعي ومحمع امورصنفي تدوين وبه تصويب هيئت عالي نظارت برسدكه چون درتدوين آن مجمع امورصنفيدخالتي نداشته ناقض قانون مي باشد.4-باتوجه به ماده 32قانون نظام صنفي آئيننامه اي كه راساومستقلا ازطرف هيئت عالي نظارت تهيه وتصويب وبراي تمام مجامع امورصنفي ارسال شده بعلت نقض حكم قانونگذارفاقدوجاهت قانوني است .5-آئيننامه اجرائي ماده 29قانون نظام صنفي بايدازطرف مجمع امورصنفي تهيه وبه تصويب كميسيون نظارت برسدكه چون اين آئيننامه راساازطرف وزارت بازرگاني تدوين وبه تصويب رسيده خلاف قانون است .مديركل اموراصناف وبازرگانان ودبيرهيئت عالي نظارت درپاسخ به شكايت مذكورطي نامه شماره 39993 13/8/68اعلام داشته است ،بايدتوجه داشت آنچه كه درتقنين ووضع يك قانون اهميت اساسي داردوقانون رالازم الاجرامي سازدتصويب آن قانون توسط مرجع صلاحيت دارمي باشداعم ازاينكه سايرمراجعي تهيه وتدوين پيش نويس آن قانون رابعهده دارندقبلامبادرت به انجام اين امرنموده ياتعلل نموده باشند.تهيه وتنظيم پيش نويس يك قانون نقش تمهيدي ومقدماتي رابراي تصويب وتثبيت آن قانون ايفاءمي نمايدچراكه درغيراين صورت نيازو ضرورتي به بازنگري واصلاح موادتنظيمي ودرنهايت تصويب آن ازطريق مراجع قانوني وجودنمي داشت .بافرض پذيرش صلاحيت ديوان دررسيدگي به شكايت مطروحه بايداذعان داشت برخلاف آنچه كه شاكي اظهارنموده اين هيئت با استفاده ازكليه اختيارات قانوني خودووفق مقررات ونظامات صنفي مبادرت به تصويب آئيننامه هاي موصوف نموده .لازم به ذكراست كه هيئت عالي نظارت هيچگاه راسامبادرت به تصويب وتنظيم آئيننامه ننموده است ولي متاسفانه دربعضي ازمواردمجمع امورصنفي به تكاليف قانوني خودمبني برتهيه پيش نويس آئيننامه توجه ننموده وبديهي است اين هيئت براساس تكاليف قانوني خوداقدام به تصويب آئيننامه نموده است ،هيئت عمومي ديوان عدالت اداري درتاريخ فوق به رياست آيت الله سيدابوالفضل موسوي تبريزي وباحضورروساي شعب ديوان تشكيل وپس ازبحث وبررسي وانجام مشاوره بشرح آتي مبادرت به صدورراي مي نمايد.

مرجع :
روزنامه رسمي شماره 13409-25/12/1367
7